La alianza de los sectores público y privado, clave del crecimiento
La política de cohesión de la UE requiere unas inversiones en infraestructuras públicas que, por su magnitud, no deben asumir solas las haciendas nacionales. Para lograr su fin último, la autora propone dar entrada al capital privado a través de las asociaciones público-privadas
Dentro del paquete presupuestario para el periodo 2007-2013, la Comisión Europea propuso asignar un total de 336.000 millones de euros en apoyo de la política de cohesión de la UE. El 80% de esa cantidad se destinará a las zonas menos desarrolladas de la UE. En los nuevos Estados miembros, la financiación a cargo de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión tendrá su techo en el 4% de sus respectivos productos interiores brutos.
El objetivo es impulsar el desarrollo económico como fundamento de la estabilidad política de nuestro continente. Dada la magnitud de las inversiones necesarias en infraestructuras públicas, no sería aconsejable apostar únicamente por el gasto público. Supondría una carga para las haciendas nacionales, sobre todo en los países que mantienen una disciplina presupuestaria en su camino hacia el euro.
Las asociaciones público-privadas (APP) son un instrumento fundamental de apoyo a ese objetivo global. En muchos países, la desregulación y la venta de activos de propiedad estatal a inversores privados han sido importantes plataformas de las políticas de reforma estructural. Como consecuencia, el sector privado asume ahora muchos servicios que antes eran prestados por el Estado o entidades públicas. Este proceso se ha extendido a los sectores de las telecomunicaciones, la producción y distribución de energía, el transporte aéreo, el suministro de agua y el transporte público.
Ahora bien, en muchos ámbitos en los que no es conveniente renunciar a la propiedad pública o al abastecimiento del mercado a través del sector público hay margen para que el sector privado participe en las iniciativas del público. Este enfoque está bien asentado en varios países, especialmente en Reino Unido y en Francia.
Hoy en día, esas iniciativas y su alcance se están expandiendo cada vez más, geográficamente, hacia Europa Central y Oriental y más allá de los ámbitos tradicionales de las infraestructuras públicas.
Las APP han ido evolucionando. Hoy abarcan una amplia serie de enfoques y estructuras, que van desde las concesiones hasta las iniciativas de financiación privada. No se trata sólo de las fuentes de financiación sino también de transferencia de riesgos. Los proyectos en los que el sector privado sólo aporta financiación no garantizan una buena relación coste-calidad, ya que el sector público siempre podrá aportar financiación en mejores condiciones. Al margen de su efecto multiplicador, las APP tienen la finalidad de garantizar una adecuada ejecución y gestión en el marco de acuerdos contractuales.
En líneas generales, dichas asociaciones tienen beneficios potenciales que vale la pena tomar en consideración. En primer lugar, el sector público puede tener acceso a una gama de conocimientos especializados del sector privado que permitirán prestar un servicio más eficaz y rentable. En segundo lugar, el sector privado asume riesgos que, con arreglo a los mecanismos convencionales de licitación pública, recaerían en el público. Tercero, se puede conseguir mayor eficacia si una parte es responsable del diseño, la construcción, la gestión y la financiación como parte de un paquete integrado. Como revelan los informes de evaluación, el recurso a las APP fue considerable por lo que atañe al Fondo de Cohesión. Once proyectos de transporte en Portugal, incluidas la construcción de autopistas de peaje y un puente sobre el río Tajo, fueron aprobados por la Comisión por un total de 727 millones de euros. En España, si bien el grueso del capital era público, se constituyeron las APP para proyectos hídricos y de gestión de residuos, con el propósito de reducir los costes y acelerar el desarrollo de infraestructuras.
Cuando se estudia un proyecto de inversión a través de APP, es importante que se cumpla algunas condiciones antes de acordar la subcontratación de bienes y servicios. Son, entre otras, marco jurídico claro, capacidad administrativa con un nivel apropiado para la realización de proyectos complejos y mecanismos de control adecuados para gestionar las implicaciones presupuestarias de los proyectos.
Tales asociaciones son sólo un modo de suministrar infraestructuras y servicios públicos y no pueden sustituir a la gestión eficaz o a la toma de decisiones por la Administración central y las locales. Incluso en el supuesto de que todas las responsabilidades se hayan transferido a entidades privadas, las autoridades siguen siendo responsables ante los ciudadanos.
Las APP tampoco pretenden sustituir las inversiones en infraestructuras financiadas con fondos públicos. Cuando quede comprobada la viabilidad financiera de un proyecto y que puedan obtenerse ingresos mediante los pagos de los usuarios, dicho proyecto no tendrá por qué contar con fondos públicos. Existe el peligro de que la concesión de subvenciones a las APP desemboque en un exceso de inversión, como fue el caso de ayudas estatales o de la UE a proyectos energéticos. En cambio, otros proyectos pueden precisar algún tipo de contribución pública. Dependerá de las posibilidades de recuperar los gastos por medio de los pagos de los usuarios, de los objetivos sociales fijados y que la oferta de servicios sea asequible para los usuarios.
Se proporcionará ayuda financiera a las APP a través de los Fondos Estructurales y de Cohesión cuando los proyectos cumplan todos los criterios exigidos para su realización. Dicha ayuda vendrá a añadirse a la financiación privada donde se estime oportuno y se fijará según el método del déficit de financiación, que establece el nivel de gasto público necesario para garantizar su viabilidad a largo plazo en función de los costes y beneficios respectivos. Es importante que las autoridades de los Estados miembros evalúen todos los proyectos por encima de un determinado nivel de inversión, incluyendo la opción de las APP. En ese terreno, el BEI y el FEI pueden desempeñar un valioso papel.
La Comisión tiene un papel importante para fijar orientaciones e impulsar las buenas prácticas en este ámbito. Por eso estoy organizando un seminario para el 24 de noviembre de 2005 sobre el tema de la financiación para la cohesión y el crecimiento. Se presentarán dos iniciativas principales: por un lado, la puesta en marcha de un instrumento de asistencia técnica que ayude a los Estados a diseñar y preparar los proyectos que financiará el Fondo de Cohesión y, por otro, un plan para facilitar el acceso a la financiación a las microempresas y los nuevos empresarios. Son pasos hacia una mayor cooperación con los sectores financiero y bancario.
Es imprescindible una política regional moderna que lleve adelante y apoye enérgicamente todas estas nuevas iniciativas de financiación, de modo que haya un reforzamiento mutuo y se contribuya eficazmente a conseguir los objetivos de Lisboa.