¿Reglas o resultados?
Alentado por el proceso de reforma de los Estatutos de autonomía, se ha vuelto a poner de nuevo sobre la mesa el tema de la financiación autonómica.
Tal como se enfoca desde algunas propuestas, el asunto parece centrarse sobre todo en una cuestión de resultados; si la financiación de Cataluña debe incrementarse al año en 2.400 millones de euros o si tal o cual comunidad debe ver saldada (a costa de la Administración central, se supone) alguna 'deuda histórica' cuyo origen no se suele concretar.
Como ya advirtió hace años James Buchanan, si se quieren mejorar los resultados de un juego con reglas definidas, lo procedente es operar sobre éstas y no intentar influir directamente sobre los resultados, para que 'gane más' el equipo que nos resulte más afín. Pues bien, adoptando la perspectiva de abordar la reforma de la financiación autonómica desde el lado de las reglas, creemos que las siguientes deberían tenerse en consideración
Una vez que el proceso descentralizador español ha madurado, la bilateralidad tiene desventajas claras
l Adoptar una perspectiva amplia, discutiendo más bien de cuál debe ser el patrón de financiación de un Estado descentralizado, como es el español, integrado por diversos niveles de Administraciones públicas, cada una de ellas con sus competencias.
Ceñirse al planteamiento que ha sido tradicional en los últimos acuerdos autonómicos, en que se partía normalmente de la financiación vigente y la Administración central añadía un plus que se repartía entre las diversas comunidades autónomas de acuerdo con ciertas variables, que generalmente eran elegidas para arropar un acuerdo político previo, no parece un buen procedimiento.
Desde el 2002 las comunidades han alcanzado en lo esencial su techo competencial y gestionan una serie de servicios clave del Estado de bienestar, como la sanidad y la educación, pero la Administración central tiene también competencias relevantes, como son las grandes infraestructuras nacionales, la seguridad ciudadana o los programas de ciencia y tecnología.
l El modo de proceder a la reforma es otro asunto relevante. Hasta 2002, el distinto ritmo de asunción de competencias y sus diferentes niveles podían justificar un modelo de relaciones bilateral, pero una vez que el proceso descentralizador ha madurado, la bilateralidad tiene desventajas claras.
De un lado, complica enormemente la gestión del modelo, si llegasen a coexistir diversos sistemas de financiación aplicables a las distintas comunidades. Por otro lado, dificulta la equidad de trato y la homogeneidad de resultados financieros entre las diversas regiones.
Llegados a este punto, podemos extraer ya algunas conclusiones.
Si se procede a un aumento generalizado de los actuales porcentajes de cesión de grandes tributos cedidos o compartidos (IRPF, impuestos especiales, IVA), el resultado sería una violación de la primera regla enunciada, porque los servicios de la Administración central quedarían desatendidos.
Si para evitar el problema anterior la mayor cesión tributaria se hace sólo a favor de determinada comunidad, para que el coste sea más reducido, estaríamos violando esta segunda regla
l Una cuestión de semántica que a menudo parece suscitar serios recelos entre las partes es la de si el modelo debe o no estar 'cerrado' o ha de ser 'estable'. Partiendo de la premisa de que, tras completar en lo esencial los traspasos, la estabilidad es una característica deseable, conviene añadir que para que algo sea estable lo que no puede es permanecer inmutable ante los cambios en el entorno, sino que debe revisarse y adaptarse cuando las circunstancias lo aconsejen.
¿Ha llegado ese momento, existen ahora datos nuevos y relevantes que no estaban sobre la mesa cuando a finales del 2001 se acordó el vigente sistema de financiación autonómica?
Aparte del proceso político de reforma de Estatutos, en el terreno de la Hacienda hay al menos dos datos relevantes que parecen indicar que así es
El primero es el notable cambio que ha experimentado la población española por la inmigración. No es sólo que ahora haya cuatro millones de habitantes más que los que reflejaban las cifras de 1999, año-base del último acuerdo, sino que la distribución relativa de la población ha cambiado notablemente. Comunidades como Madrid, Murcia, Baleares, Canarias y Valencia han ganado peso relativo y este es un hecho que no tiene un reflejo adecuado en su financiación.
Aunque el aumento de la población no sólo supone para las comunidades más gastos en sanidad y educación, porque también los mayores salarios, renta y consumo de los inmigrantes se reflejan en más recaudación por el tramo autonómico del IRPF, impuestos especiales e IVA, sí que se produce un desajuste en las transferencias del Fondo de Suficiencia para las comunidades que han variado su ubicación en cuanto a posición relativa en términos de población. Ajustar el sistema, haciendo un nuevo cálculo de las necesidades de financiación de acuerdo con los valores actuales de las variables de reparto, reforzaría su estabilidad.
Del segundo dato novedoso conoceremos el alcance exacto en pocos meses. Es la pérdida de Fondos Estructurales procedentes de la UE. Independientemente de su alcance, es seguro que las nuevas perspectivas financieras de la UE van a suponer una notable disminución de fondos Feder para las comunidades Objetivo 1.
Desde que España se integró en la UE, el importante flujo de Fondos Estructurales recibidos llevó a un abandono relativo del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), que en lo esencial no ha sido retocado desde la reforma de 1990 y cuya cuantía ha descendido en términos reales. Aunque las regiones españolas sean más ricas, en el marco de una UE ampliada a 25, las diferencias de renta internas entre comunidades no se han acortado.
A menos que se otorgue menor importancia al objetivo de la solidaridad regional, parecería lógico proceder a la revisión del FCI, cuando se conozcan con exactitud las perspectivas financieras de la UE para el próximo período de programación (2007-2003). Ello ayudaría a mantener la orientación inversora de los presupuestos autonómicos, debido al requisito de la cofinanciación, y sería muy importante también que esto se aprovechara también para elegir los proyectos a financiar vía FCI entre los que contribuyesen a mejorar la productividad de la economía española, que es un tema de la máxima prioridad