Equidad y eficiencia del PNA
El Plan Nacional de Asignación (PNA) de emisiones, si bien da respuesta a muchas interrogantes, deja abiertos otros aspectos relevantes, como el criterio de asignación de emisiones, bien histórico o por estimación. Los autores analizan los argumentos de los partidarios de uno y otro criterio
El pasado día 6 de julio, el Gobierno español, a través de la Oficina Española de Cambio Climático (OECC), publicó su propuesta de Plan Nacional de Asignación (PNA) de derechos de emisión. El documento ha dado respuesta a bastantes de los interrogantes abiertos, pero ha dejado sobre la mesa algunos otros aspectos relevantes que mantienen viva la polémica.
En la propuesta, el Gobierno establece la cantidad total de derechos asignada a cada uno de los sectores afectados, pero no concreta aún la cantidad que corresponde a cada instalación, aunque sí plantea una serie de criterios, diferenciando al sector eléctrico del resto de sectores industriales afectados. En particular, los criterios de reparto de la cantidad destinada al sector eléctrico no permiten prever con claridad cuál será el resultado final y, por tanto, el agrio debate suscitado entre los afectados permanece abierto.
El procedimiento de asignación de derechos no debe interferir con el funcionamiento natural de los mercados de electricidad y emisiones
Aparte de otras implicaciones asociadas a la tarifa y los CTC, la polémica se centra en si, a la hora de asignar derechos a las diferentes instalaciones de generación, deben tenerse en cuenta las emisiones 'históricas' o las 'estimadas o previstas'. El plan, como reiteraba en sus declaraciones a este periódico la ministra de Medio Ambiente, opta por una 'solución salomónica', porque, si bien anuncia que se partirá de 'las emisiones reales de medias históricas del periodo 2000-2002', apunta igualmente que considerará que algunas instalaciones 'participarán con menor intensidad en la cobertura de la demanda'.
Los partidarios de uno y otro criterio esgrimen razones tanto de equidad como de eficiencia. Así, el principal argumento esgrimido en favor de las emisiones históricas es que la asignación debe procurar neutralizar en lo posible los impactos económicos que sobre las empresas puede provocar el cambio regulatorio impuesto por la Directiva europea 2003/87, de forma que no se perturbe bruscamente el statu quo al que había conducido el marco regulatorio vigente.
En efecto, parece razonable mantener que las decisiones empresariales que se tomaron sin saber que se iba a implantar el régimen para el comercio de derechos de emisión, adoptadas con una confianza legítima en la regulación vigente, no deberían verse castigadas ni premiadas por un cambio en la regulación. En esa línea, la asignación de derechos debería tratar de compensar en la medida de lo posible los efectos de este cambio. Igualmente habría que determinar cuál fue el momento en el que la problemática del cambio climático se iba haciendo más evidente, para así premiar los esfuerzos realizados durante los últimos años tendentes a reducir las emisiones de CO2.
Sin embargo hay que precisar que, en rigor, dicho 'criterio de equidad' no justificaría el utilizar las emisiones históricas, sino más bien las emisiones estimadas en el hipotético caso de que no se hubiera implantado el esquema que emana de la directiva, punto intermedio entre una y otra opción.
Por otro lado, los críticos de la consideración de las emisiones históricas arguyen que no incentivaría la reducción de emisiones de las centrales que más contribuyen al total emitido por el sector. Esto sólo sería cierto si, como parece puede ser el caso, la implantación definitiva no respeta un concepto básico: el procedimiento de asignación no debe interferir con el funcionamiento natural de los mercados de electricidad y emisiones.
Si los derechos se asignan ahora según una senda temporal prefijada, en cantidades que no dependan del futuro comportamiento de los agentes, se evitaría interferir en las señales que éstos recibirían del mercado para reducir sus emisiones eficientemente. Por contra, si el mecanismo implica una revisión periódica de la asignación de los derechos, se introduce un incentivo perverso: se penaliza a los agentes que reducen sus emisiones, porque a su vez reducen sus futuros derechos.
A este concepto, sin embargo, se le está otorgando una relevancia escasa en el debate. Consultada sobre el particular, la OECC (buzon@oecc.mma.es) sugiere que 'los ejercicios learning by doing junto con la experiencia acumulada configurarán nuevos elementos de decisión que permitirán matizar nuevas propuestas de reparto en el futuro'. Si esto es así, el efecto de la directiva se limitaría a las sucesivas reducciones de las cantidades de derechos asignados gratuitamente, perdiéndose la señal fundamental del mercado, el precio de la tonelada de CO2.
Sería por tanto necesario evitar, mediante una señal más estable (por ejemplo a través de una senda de reducción de mayor alcance temporal) que las decisiones de los agentes puedan alterar futuras asignaciones, para que en la operación de sus instalaciones no entren en juego factores adicionales al mero coste de generación y del derecho de emisión en el mercado europeo.