La sentencia sobre las pensiones no contributivas

La Junta de Andalucía, por decreto de 30 de diciembre de 1998, aprobó una subida complementaria de las pensiones no contributivas de 9.395 pesetas anuales (56,47 euros), fundamentada en que tiene competencia en materia de asistencia y servicios sociales. El Gobierno recurrió el decreto basándose en cuestiones de competencia, pidiendo la suspensión cautelar de la medida por entender que ponía en riesgo la caja única de la Seguridad Social.

Por resolución del Tribunal Constitucional del 21 de julio, se levantó la suspensión cautelar del decreto por considerar que no rompe el principio de caja única de la Seguridad Social, no entrando en el fondo del problema que es el conflicto de competencias planteado por el Gobierno, que queda aplazado hasta que recaiga la correspondiente resolución.

Recientemente, el Tribunal Constitucional ha fallado, por siete votos contra cuatro, a favor de la subida complementaria de las pensiones, pues tales ayudas pueden considerarse como de asistencia social no incluidas en el sistema de Seguridad Social, sobre las cuales las comunidades autónomas tienen competencia.

El problema ha quedado, por tanto, resuelto al considerar el Tribunal Constitucional que las ayudas complementarias a los perceptores de pensiones no contributivas pueden considerarse como de asistencia social.

No soy jurista y, por tanto, sería un atrevimiento por mi parte entrar a discutir desde tal perspectiva la interpretación dada por el Tribunal Constitucional, sin embargo, si quisiera exponer lo que sobre esta cuestión opina la doctrina desde un punto de vista económico, así como las opiniones de organismos internacionales.

Musgrave planteó en 1959 el problema de a qué niveles de gobierno deben atribuirse las funciones de asignación de recursos, redistribución de la renta y estabilización financiadas por los Presupuestos públicos. En los bienes de la protección social (sanidad y servicios sociales), la doctrina considera que en general se conseguirá mayor eficiencia si la satisfacción de dichas necesidades se efectúa descentralizadamente; en cambio, la función de redistribución de la renta (pensiones y prestación de desempleo), para ser eficaz, debe ser uniforme dentro de un área en la que se dé un alto grado de movilidad de capital, trabajo y residencia, lo que conduce a que el núcleo de la función redistribución se asigne a la Hacienda central.

¿A cuál de las dos funciones, asignación o redistribución, corresponden las ayudas complementarias a pensiones? Para ello vamos a analizar el marco conceptual de los servicios sociales y de las pensiones en varios estudios de organismos internacionales.

El Departamento de Asunto Económicos y Sociales Internacionales de Naciones Unidas en su publicación Clasificación de las funciones de las Administraciones Públicas (1980) define los servicios de asistencia social como la 'asistencia prestada a beneficiarios o grupos de beneficiarios con necesidades especiales, tales como los jóvenes, los ancianos o los incapacitados'. Comprende los servicios de asistencia social prestados: en instituciones residenciales para niños, ancianos y personas incapacitadas; en albergues para personas sin hogar, refugiados, alcohólicos, toxicómanos, inmigrantes, etcétera.

Este marco conceptual es el aceptado por el nuevo Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-95) de la Comisión Europea. Los servicios de Seguridad Social son tratados en la citada publicación de Naciones Unidad de forma totalmente independiente de los de asistencia social, incluyendo en ellos las pensiones de empleados públicos y las prestaciones de vejez, invalidez y supervivencia de la Seguridad Social y de asistencia social.

Todas las pensiones, financiadas o no con cotizaciones, se incluyen en consecuencia en la rúbrica de Seguridad Social y no en la de asuntos sociales.

Eurostat, en el Sistema Europeo de Estadísticas Integradas de Protección Social (manual Seepros), considera como gastos de asistencia social los de estancia en asilos de ancianos y residencias para jubilados, asistencia en domicilio, las ayudas a favor de indigentes y los efectuados en el marco de asistencia de la lucha contra la pobreza; las pensiones aparecen totalmente diferenciadas de las prestaciones de asistencia social, comprendiendo los pagos destinados a mantener la renta del beneficiario después del relevo de un empleo remunerado por causa de edad, asegurar la renta de personas de edad, mantener o complementar la renta de personas afectadas por una invalidez.

Como conclusión de lo que hemos expuesto, podemos decir que tanto para la doctrina como para organismos internacionales las pensiones no contributivas no están incluidas en el campo de la asistencia social, sino en el de la Seguridad Social, siendo, por tanto, competencia de la Administración central del Estado la política pública de pensiones, cualquiera que sea su forma de financiación: cotizaciones sociales o impuestos generales.

La modificación de la cuantía de las pensiones no contributivas por las comunidades autónomas o ayuntamientos, cualquiera que sea el subterfugio que se utilice (ayuda complementaria, diferencial de inflación, etcétera), invade competencias del Estado. Puede ser que la Junta de Andalucía y ahora el Gobierno autónomo de La Rioja tengan superávit presupuestario y quieran destinarlo a favorecer a los más necesitados. Me parece buena tal idea y tienen en ello un amplio campo donde actuar. Recientemente ha aparecido en la prensa la información de que más de 40.000 personas tuvieron que pasar la noche en la calle durante las pasadas fiestas por falta de un hogar donde albergarse, y como ésta existen muchas otras bolsas de pobreza de personas que no tienen los alimentos más necesarios para subsistir.

Como supongo que tanto en Andalucía como en La Rioja se darán estas bolsas de pobreza, pueden destinar recursos a atender estas necesidades perentorias más que a complementar pensiones, que aunque sean mínimas cubren al menos las necesidades vitales.

Hay que tener mucho cuidado con que las medidas que se adopten puedan erosionar nuestro sistema público de pensiones, que constituye el mejor activo de cohesión social que tenemos. No hagamos de las pensiones un campo de batalla electoralista.