Ejercicio presupuestario
El Presupuesto anual de las Administraciones públicas constituye un potente elemento de política económica. Ahora que, tras nuestra incorporación a la UE, la política monetaria se instrumenta a través del control de tipos de interés por el BCE, la política fiscal, instrumentada anualmente a través de los Presupuestos, es la única que puede diseñarse en función de las necesidades específicas de cada país de la UE. No hemos perdido la potencialidad de la política monetaria, pero ésta se conduce ahora en función de las necesidades de la eurozona, no de los intereses específicos de una economía del área.
Lamentablemente, los Presupuestos parecen elaborarse frecuentemente con cierto olvido de la realidad económica. Los Presupuestos para el actual ejercicio incorporaban un 2,9% de crecimiento y también un 2,9% de aumento del deflactor del PIB, que ya se criticaron como improbables en la presentación del Presupuesto 2002 en el Congreso. A comienzos de verano, el Gobierno siguió a la inmensa mayoría de los analistas en proponer un escenario de crecimiento del 2,2%, que hace unos días insistía en mantener. Con ello se sitúa casi en el extremo optimista, por cuanto que prácticamente todos los análisis disponibles proponen un crecimiento del PIB para 2002 por debajo del 2%. Tampoco la demanda interna en este año de enfriamiento de consumo e inversión va a crecer un 2,1%, y es muy poco probable que el próximo lo haga el 3,1%, como recoge el borrador para 2003.
Así, el borrador de Presupuestos 2003 que ahora se somete al Congreso incide en incorporar un escenario macroeconómico que tiene reducida probabilidad de producirse. No se puede pedir al Gobierno que acierte con el escenario económico que incorpora al principal instrumento de política económica doméstica, pero sí que su escenario sea realista.
La probabilidad de que en 2003 la economía española crezca un 3%, a la vez que la inflación (aunque se mida por el deflactor del PIB y no por el IPC) se mantiene en 2,8%, es reducida. En consecuencia, es asimismo improbable que la creación de empleo alcance el 1,8%, como aparece en el borrador. Una revisión amplia de informes económicos nacionales e internacionales muestra que el Gobierno está prácticamente solo en su apreciación, ocupando nuevamente el extremo más optimista del rango de previsiones. Este no es un buen punto de partida para los Presupuestos.
Podría pensarse que tales desviaciones son menos relevantes que el control del cumplimiento presupuestario, es decir, que el objetivo prioritario es mantener el déficit por debajo del incluido en el Presupuesto anual. Pero ambas cosas son inseparables: un menor crecimiento conduce a una menor recaudación tributaria, a través de impuestos vinculados a las rentas y al consumo. Incluso el comportamiento de los mercados financieros importa, por la tributación de las rentas de capital. Además, el menor crecimiento incrementa las prestaciones por desempleo, un componente importante del gasto.
Cuando, por incluir un escenario económico poco realista, se produce una desviación respecto del mismo, se hace necesario introducir asimismo desviaciones en las partidas de gasto para evitar que el déficit difiera significativamente de la cifra incorporada en el Presupuesto. Este es el segundo de los males crónicos de la ejecución presupuestaria en España.
Casi cualquier año podría tomarse como ejemplo; en los últimos, las inversiones reales, el componente del gasto del Estado que puede tener incidencia directa en la acumulación de equipo productivo, han crecido sistemáticamente por debajo de lo recogido en el Presupuesto. En el ejercicio 2001, las transferencias corrientes, que representan más del 60% del gasto del Estado, crecieron un 5,9%, frente a un escenario de aumento del 3,4%. Para evitar que el déficit se desborde, esta desviación en un componente que representa el 60% del gasto del Estado requiere de ajustes compensatorios en otras partidas.
Una tercera dificultad, tradicional en la discusión presupuestaria, reside en que las tasas de variación recogidas en el Presupuesto para las distintas partidas de ingresos y gastos toman como base el Presupuesto del año anterior. Pero precisamente las desviaciones antes mencionadas hacen que el cierre final del ejercicio difiera significativamente del Presupuesto que en su día se aprobó en el Congreso. Por ejemplo, en el Presupuesto 2002 se recoge un aumento del pago de intereses de un 4% porque se calcula respecto del de 2001. Si se compara con la liquidación final del ejercicio 2001, los pagos del Estado por intereses no deben aumentar en 2002, sino disminuir un 2,9%. Además, cuando se presenta el borrador de Presupuestos, el Gobierno dispone de un avance de liquidación del ejercicio en curso que debe ser la base de comparación para valorar el tono de la política fiscal.
En definitiva, si se dan discrepancias entre el Presupuesto inicial, el avance de liquidación y el cierre real del ejercicio presupuestario, el Gobierno debería comentar el modo en que el cierre de un ejercicio afecta al tono del Presupuesto para el año siguiente, pues variaciones que inicialmente podían sugerir cierta laxitud, pueden pasar a ser restrictivas, o viceversa.
Además de las cuestiones citadas, que podrían aplicarse a Presupuestos de ejercicios anteriores, es específico de los actuales Presupuestos la dificultad que entraña su interpretación, por estar afectados de modo significativo por el sistema autonómico de financiación que entró en vigor el año pasado. Sería bueno que el ministerio comentase públicamente acerca de la comparabilidad entre los Presupuestos de los tres últimos años.
En resumen, al diseñar en detalle no sólo la financiación del Estado, sino el destino de muchas partidas de gasto, los Presupuestos son un instrumento básico de política económica, pudiendo incidir de modo diferenciado sobre determinados colectivos o sobre servicios sociales específicos: enseñanza, educación, sanidad, etcétera, estimular o desincentivar el ahorro, las pensiones, la acumulación de capital, etcétera.
Sería deseable una más amplia evaluación pública del Presupuesto por parte de analistas fiscales independientes en términos de la verosimilitud del escenario macroeconómico incorporado, así como de las actuaciones definidas por el diseño detallado de ingresos y gastos, pues pocos temas económicos tienen una incidencia tan amplia. Quizá un mayor debate desde el sector privado ayudaría a que los Presupuestos se basasen en escenarios macroeconómicos creíbles y forzaría a que desde el Gobierno se hiciese una valoración del cierre presupuestario de cada ejercicio, así como de las desviaciones que en la ejecución de las distintas partidas de ingresos y gastos puedan producirse.