Producción de ciudad y contratación
Hay dos cuestiones judiciales planteadas que podrían tener consecuencias importantes para el urbanismo español. La primera, una sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (de 12 de julio de 2001), en la que se opone a la legislación urbanística italiana en materia de adjudicación a un particular de obra pública, a cuenta de la contribución de la licencia, sin aplicar los procedimientos concurrenciales previstos en la Directiva 93/37/CEE sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de obras.
En segundo lugar, en octubre, el Tribunal Superior de Justicia Valenciano elevó consulta al Constitucional sobre la compatibilidad del procedimiento regulado en la legislación valenciana para la ejecución urbanizadora con la vigente Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Ambos temas podrían tener consecuencias importantes para el urbanismo tradicional español (y también al valenciano, obviamente, al ser una 'pieza' más del mismo), pues, si se considerara que la ejecución de las infraestructuras urbanas es objeto de contratación de obras entre la Administración y un particular, el procedimiento debería responder al de contrata de cualquier obra pública, sobre la base de las prestaciones y contraprestaciones que entre ambas partes establece la vigente Ley de Contratos. Pues bien, para poder entender correctamente la cuestión planteada, resulta conveniente recordar las características esenciales que definen el urbanismo español.
La ejecución de la producción de ciudad en el sistema urbanístico español, cristalizado en la primera Ley del Suelo de 1956, basa su fundamento en el denominado principio del reparto de cargas y beneficios. En este sentido, el planeamiento español otorga el aprovechamiento a los propietarios del suelo reclasificado para que, con la rentabilidad económica que de él extraigan, ejecuten las obras de urbanización que transforman el suelo rústico en urbano.
Al contrario que la mayoría de los países occidentales, en los que los poderes públicos asumen directamente la ejecución de la urbanización, en España la Administración 'da un paso atrás' limitando su papel al de controlador responsable de la ordenación y calidades de las obras como corresponde a la función pública que define la acción urbanística, delegando en los particulares la facultad de producir la ciudad, otorgándoles el aprovechamiento urbanístico para que con él financien y construyan la urbanización. Así viene ocurriendo desde 1956 y, de hecho, los propietarios y particulares, constituidos en juntas de compensación, contratan las obras directamente sin sometimiento alguno a las normas de contratación pública de la ley estatal. Como un paso más que mejora transcendentalmente el sistema, la legislación valenciana de 1994 establece que tanto la ejecución, las calidades y los costes de las obras como el resto de actuaciones que comporta la transformación del suelo (reparcelación, gestión, etc.) y, en definitiva, la delegación de la facultad de 'producir ciudad' en un particular deberán realizarse en competencia, para así poder identificar la mejor oferta para el interés general. Como se ve, en ambos casos la Administración se reserva el papel de controlador del proceso, pero nada contrata con el particular ejecutor. Como explica el catedrático Tomás Ramón Fernández sobre la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que hemos señalado, argumentando sobre las consecuencias que una interpretación extensiva de la misma tendría para la legislación urbanística española (Actualidad Jurídica Aranzadi, nº 505), en la ejecución de las obras de urbanización por un particular no existe contrato público, pues falta 'el carácter sinalagmático al no existir contraprestación a cargo del ayuntamiento' (recibe las obras sin hacer ningún desembolso).
Asimismo, con respecto al régimen jurídico que regula la legislación urbanística valenciana (aplicable a aquellas otras que recogen la figura del urbanizador), los reputados juristas Luciano Parejo y Francisco Blanc (Derecho Urbanístico Valenciano, Tirant Lo Blanc 1999) argumentan que la figura del urbanizador se inscribiría en la regulación específica establecida en el artículo 154-1 de la vigente Ley de Contratos para los concesionarios de servicios públicos cuya relación con la Administración se rige por las disposiciones especiales de su respectivo servicio que, en este caso, se establecen nada menos que con rango de legislación autonómica. En consecuencia, parece quedar demostrado que la especificidad del urbanismo español implica que cuando la 'producción de ciudad' se realiza por los particulares no resultan aplicables los procedimientos de contratación pública. En cualquier caso, las innovaciones producidas con la introducción de la figura del urbanizador designado en competencia parecen resultar más acordes a los principios que rigen la libertad de empresa que debe presidir cualquier actividad económica privada, tal como prescribe el artículo 38 de la Constitución. En definitiva, este es el camino que parece revelarse como más adecuado y en esa línea deberá seguirse trabajando para mejorar sus procedimientos, a la vista de los resultados que su práctica aplicativa nos enseña.