Las reformas de las cajas de ahorros

El debate en las Cortes del Proyecto de Ley Financiera nos mueve a opinar sobre dos cuestiones que atañen al gobierno de las cajas de ahorros: la limitación de la presencia pública en sus consejos y asambleas y la pretensión de estabilidad de sus consejeros, otorgándoles la irrevocabilidad de sus mandatos.

Ambas tienen trascendencia y suponen, en el caso de la primera, un intento más bienintencionado que eficaz de encauzar la riada pública que se ha producido en los órganos de gobierno de las cajas de algunas comunidades autónomas, y, en el segundo caso, la desafección doctrinal con los principios de democratización y representación que están en el origen y fundamento del marco jurídico vigente para el gobierno de las cajas de ahorros.

Las cajas de ahorros nacieron como entidades de naturaleza fundacional, constituidas con objetivos de carácter social y de interés público. Sus orígenes se remontan al siglo XIX, iniciándose como instituciones benéfico-sociales que pretendían atenuar las deprimidas situaciones de las clases populares. La Iglesia católica y algunas sociedades ilustradas -por ejemplo, reales sociedades económicas de amigos del país- fueron las que primero fundaron cajas de ahorros, sumándose a principios del siglo XX algunos ayuntamientos y diputaciones. La gran mayoría de las cajas tenían ámbito local o provincial, lo que ha venido siendo característica común de instituciones análogas de países como Italia, Francia y Alemania.

La naturaleza fundacional de las cajas de ahorros, que había sido respetada por todos los regímenes políticos habidos en España, fue cambiada por decreto en 1977, siendo Ministro de Economía el señor Fuentes Quintana. En aquel año se aprobó el Real Decreto 2290/77, de 20 de agosto, que liberalizó las operaciones que podían realizar y reguló, con carácter general, sus órganos de gobierno: todas las entidades tendrían una asamblea general, un consejo de administración y sendas comisiones de control y de obras sociales. Los miembros de los órganos de gobierno serían impositores, representantes de los ayuntamientos y representantes de los sindicatos.

Un mero decreto de la etapa preconstitucional cambió el régimen fundacional de entidades que representaban entonces más del 35% del sistema crediticio, poniendo las bases de la influencia del sector público en las mismas a través de los mecanismos y porcentajes de representación establecidos para sus nuevos órganos de gobierno. Casi 10 años después, en agosto de 1985, llegó la Ley de ârganos de Gobierno de las Cajas de Ahorros, la conocida Lorca, que profundizó en la línea establecida por el real decreto de 1977 y acentuó los aspectos públicos de la representación en su gobierno.

Desde entonces, todas las comunidades autónomas han asumido el protectorado de las cajas de ahorros y han realizado modificaciones legales en sus órganos de gobierno, en la mayoría de los casos aumentando el peso de las representaciones públicas en los mismos, al establecer una cuota significativa de representación de la propia comunidad autónoma.

El resultado de ello es que hoy, las cajas, que son la mitad del sistema crediticio español, se han convertido en entidades financieras cuasi públicas bajo el control y la tutela de las comunidades autónomas.

La nueva Ley Financiera pretende limitar esa abrumadora presencia pública, para evitar o al menos atenuar la politización. El objetivo es que nunca sobrepase el 50%. Es una primera señal correctora que quizás debería acompañarse de un precepto que elimine las representaciones que se han otorgado a sí mismas algunas comunidades autónomas, sin renunciar a las facultades de tutela y control que tienen sobre las entidades de ahorro.

La situación que se ha creado es confusa y poco transparente y podría derivar en la exigencia de responsabilidades patrimoniales a la propia comunidad si alguna caja en la que esté representada llegara a tener problemas de solvencia.

Los mandatos de los consejeros de las cajas son de cuatro años, con posibilidad de reelección, y renovación por mitades de los consejos y asambleas cada dos años para garantizar una mínima continuidad. No obstante, la abundancia de representantes públicos procedentes de corporaciones locales y comunidades autónomas provoca a veces cambios de esos representantes al cambiar el partido político gobernante en la corporación o comunidad de que se trate.

Es una circunstancia normal derivada de la concepción democrática y representativa que introdujeron en el gobierno de las cajas el real decreto de agosto de 1977, la Lorca de 1985 y las sucesivas normas autonómicas, como contraposición al anterior régimen jurídico fundacional en el que prevalecía la cooptación de cargos.

Algunas tensiones personales, muchas veces injustificadas, que producen las sustituciones normales de representantes durante su mandato, parecen estar en el origen de la irrevocabilidad que se pretende. Ello supone la ruptura con las posiciones doctrinales imperantes, mandatos democráticos y representativos, para dar entrada al mandato no representativo que haga posible la irrevocabilidad sin violentar el derecho de representación.

Es una opción cuya práctica no se sabe si despojará a las entidades de ahorro de las disputas por el poder en las mismas de los partidos políticos dominantes. Todo dependerá del alcance de los cambios que se produzcan en las corporaciones locales y comunidades autónomas tras las elecciones próximas y su repercusión inevitable en los organismos y empresas relacionados con las mismas; porque resulta difícil de creer que aquellos consejeros que pierdan la confianza de la corporación que les nombró puedan mantenerse en sus cargos, sin causar perjuicios a la relación institucional y de negocio entre la caja y las corporaciones en ella representadas.

Después de la LORCA de 1985, es la primera vez que el Gobierno plantea algunas iniciativas de cambio en la composición de los consejos y asambleas de las cajas, con las que se pretende, de momento tímidamente, desandar parte del camino recorrido durante los últimos 25 años.

No va a ser empresa fácil ni de ejecución inmediata, ya que, en la práctica, serán las comunidades autónomas las que deberán adoptar las decisiones legales o reglamentarias correspondientes y no siempre los intereses de éstas coincidirán con los del Gobierno.

Algo parecido ya ocurrió con la propia Lorca. Queda, por tanto, un largo camino, aunque sí vale la pena destacar esa formal llamada de atención que significan algunas de las iniciativas gubernamentales.

Por último, es importante subrayar que la trayectoria de las cajas de ahorros en todos estos años ha sido muy positiva, reportando grandes beneficios a sus zonas de actuación y al propio sistema crediticio. También ha habido comunidades autónomas que han ejercido sus facultades y competencias huyendo de todo intervencionismo que pudiera perturbar el buen funcionamiento de sus entidades de ahorro. Es, por ejemplo, sin ser el único, el caso de Cataluña, cuyas cajas representan más del 30% de los activos del sector.

Todo lo cual demuestra que, debajo de la espuma de la controversia política y de algunas disputas personales por el poder, existe un entramado profesional altamente cualificado que, acompañado de una clientela creciente y fiel, ha convertido a las cajas en el verdadero núcleo duro de nuestro sistema de crédito al por menor. Eso es lo que hay que preservar.