La estructura del impuesto de la renta

En nuestros artículos publicados en este diario los días 20 de abril y 4 de mayo expusimos que el problema previo a la reforma del IRPF planteada por el Gobierno era conocer de manera fehaciente si su coste tenía cabida dentro del margen presupuestario existente para el año 2003, que se desprende de los escenarios de previsión plurianual de ingresos y gastos comprometidos de los años 2003-2005 que el Ministerio de Hacienda ha tenido que elaborar de conformidad con lo establecido en el artículo 12.1 de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

La única referencia sobre esta cuestión de la que tenemos conocimiento es la que se hace en la exposición de motivos del anteproyecto de ley, al decir, en su párrafo primero, que la reforma fiscal (se refiere a la planteada) es una reforma estructural que coadyuva a la consecución y al mantenimiento de la estabilidad presupuestaria; y en su párrafo segundo, al enumerar los fines que se pretenden con la reforma, se termina afirmando 'todo ello con el cumplimiento de los compromisos previstos en el programa de estabilidad presupuestaria'.

Parece que el Gobierno da por cumplimentado con tales referencias lo dispuesto en el artículo 12.2, que establece que, para su aprobación, los proyectos de ley deben tener cabida en los escenarios presupuestarios plurianuales.

Por razones de transparencia y de credibilidad debería haberse hecho constar expresamente lo exigido en el citado artículo 12.2 de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

Dado que el IRPF es un impuesto compartido con las comunidades autónomas, la reforma sólo afecta al tramo estatal, respetando las competencias normativas de las comunidades autónomas.

Una cuestión esencial en el IRPF es la definición del concepto de renta que debe ser objeto de gravamen. El anteproyecto considera que la base imponible del impuesto está constituida por el importe de la renta disponible del contribuyente que se considera expresión de su capacidad económica, lo que parece acertado. En Contabilidad Nacional la renta disponible de los hogares constituye una magnitud macroeconómica muy significativa que muestra los recursos por operaciones corrientes que las familias tienen disponible para consumo y ahorro; no incluye por tanto las transferencias de capital ni las ganancias y pérdidas de posesión debidas a variaciones de los precios de los activos reales y financieros. Sin embargo, trabajos empíricos han mostrado que las ganancias de capital obtenidas de activos financieros inciden en el consumo de las familias a través del efecto riqueza.

Cualquier aproximación que se efectúe entre renta disponible del contribuyente y renta disponible de las familias servirá para clarificar la concepción económica del impuesto sobre la renta de las personas físicas.

Si la renta disponible del contribuyente se considera que es expresión de su capacidad económica, no parece correcto, desde el punto de vista de la equidad, que los ingresos procedentes de plusvalías patrimoniales tributen a un tipo diferente (menor) que los procedente de otras fuentes de renta, que inclusive ha sido rebajado en la reforma que analizamos. Consideramos que las citadas plusvalías deben integrarse en la renta disponible del contribuyente, si bien no por su totalidad, sino por la parte que corresponde a una ganancia o pérdida real que refleja las variaciones de los precios relativos de los activos, deduciéndose por tanto las ganancias que reflejen variaciones del nivel general de precios que no deben incluirse en la renta disponible.

El anteproyecto de Ley de reforma del IRPF determina cómo debe cuantificarse la base imponible atendiendo al origen de las rentas; los gastos deducibles; las reducciones sobre el rendimiento, íntegro o neto, que, en su caso, correspondan para cada una de las fuentes de rentas, así como la minoración de la renta del periodo impositivo en el mínimo personal y familiar en función de las circunstancias personales y familiares del contribuyente.

La reforma fiscal efectuada en 1998 incorporó un mínimo personal y familiar, que cifra el consumo necesario para la cobertura de las necesidades básicas de la familia, que varía en función de las circunstancias personales, familiares y especiales del contribuyente, introduciendo por primera vez en nuestro ordenamiento fiscal la identidad entre el consumo necesario para cubrir las necesidades básicas de la unidad contribuyente y la renta no sometida al pago del impuesto. Se pretende gravar la renta disponible de los contribuyentes una vez cubiertas sus necesidades básicas, al considerar que esta magnitud constituye una media más ajustada de la verdadera capacidad de pago.

El informe de la Comisión para la Reforma del IRPF de 3 de abril 2002, que toma como base el estudio efectuado por el Instituto de Estudios Fiscales sobre 'aproximación al cálculo del mínimo personal y familiar IRPF/2003', considera que el mínimo personal correspondiente a un adulto se sitúa en 3.104 euros, cuando se toma como umbral de las necesidades básicas la mitad del gasto del hogar mediano, en el caso de un menor este mismo umbral se sitúa en 1.241,6 euros y para un adulto cabeza de familia de un hogar monoparental el referido mínimo es de 4.138,67 euros.

En el actual IRPF el mínimo personal y familiar está concebido exclusivamente como la materialización de los gastos necesarios para atender a la cobertura de las necesidades básicas y sólo de ellas, excluyendo muchas otras que, aunque habituales y frecuentes en la sociedad española actual, no pueden tener tal consideración a efectos tributarios.

La comisión, sin embargo, considera en su informe que los citados mínimos deben ajustarse a determinadas situaciones especiales, entre ellas las que se refieren a las familias numerosas, para el estricto reconocimiento de los gastos adicionales necesarios para la mera cobertura de las necesidades básicas que tales situaciones producen de hecho: el cuidado de los hijos obliga a contratar la ayuda de otras personas y a la búsqueda de viviendas con mayores superficies.

En la actual legislación, el mínimo personal y familiar concede un aumento del 50% a la cifra signada al tercer hijo y siguientes con respecto a los 1.202 euros (200.000 pesetas) fijados para los dos primeros hijos.

El anteproyecto de Ley del IRPF establece las siguientes reducciones por mínimo personal y familiar: 3.400 euros anuales los contribuyentes, 1.400 euros por el primer hijo, 1.500 euros por el segundo, 2.200 euros por el tercero y 2.300 euros por el cuarto y siguientes. En definitiva, un sistema análogo al vigente actualmente.

En el Sistema Europeo de Estadísticas Integradas de la Protección Social (Seepros Eurostat 1996), las ayudas para contratar a personas que se dediquen al cuidado de los hijos se considera como una prestación social incluida en la función familia/niños que debe ser imputada al Presupuesto de gastos y las ayudas que se concedan a las familias numerosas para pisos de mayores superficies son consideradas por el Seepros como una prestación social incluida en la función vivienda, imputables al Presupuesto de gastos.

Esta forma de proceder del Seepros tiene por finalidad dar absoluta transparencia a las políticas públicas, evitando su financiación a través de minoración de los ingresos fiscales que no están sujetos a la aprobación de los Parlamentos. No mareemos la perdiz y apruébese una ley que realmente proteja a la familia.

La tarifa del impuesto se ha reducido, disminuyéndose la carga tributaria, para lo cual se produce una minoración de los tipos de la escala y del número de tramos; el número de tramos se reduce a cinco, comenzando por el 15% y finalizando con el 45%. La simplificación que hubiera supuesto la implantación de un impuesto lineal, por tanto con un solo tipo de gravamen y un mínimo personal y familiar, ha sido considerada por la Comisión para la Reforma del IRPF, llegando a la conclusión de que, para los niveles actuales del mínimo personal y familiar, el tipo único que permitiría mantener la recaudación ceteris paribus se situaría por encima del 26%, con lo cual resultarían perjudicados por la reforma, y el índice de progresividad de Kakwani se reduciría más de un 22% respecto a su valor actual.

Para que todos los contribuyentes salieran beneficiados o al menos no perjudicados con un impuesto lineal, el coste recaudatorio tendría que resultar extraordinariamente elevado, lo que lo hace inviable en el actual entorno de estabilidad presupuestaria.