La progresividad fiscal y sus implicaciones
Joaquín Trigo analiza el concepto de progresividad fiscal y la propuesta de la comisión del IRPF de reducir el tipo máximo al 45% y el mínimo al 15%. Concluye que reducciones de similar cuantía tienen justificación económica
La Constitución Española establece que la fiscalidad se inspirará en principios de progresividad. Este principio se acoge en los sistemas fiscales modernos y de forma explícita ha estado en la base del reciente Informe para la reforma del IRPF elaborado por la comisión creada para su reforma. En la inmensa mayor parte de los países de la OCDE, sin alterar este enfoque, los tipos medios y marginales se han ido reduciendo y esa orientación está en la mayor parte de los partidos con funciones de gobierno en los países de la UE, lo que indica que la tendencia continuará. Sin embargo, fuera de los ámbitos técnicos persiste la confusión acerca de si cuestiona la progresividad, de los mayores o menores beneficiarios relativos y de su impacto recaudatorio, lo que apunta a la conveniencia de analizar cada uno de estos aspectos.
Un elemento de confusión está en la identificación del crecimiento de la progresividad con el carácter más progresista del impuesto. El enfoque progresista comporta crear condiciones que mejoren la permeabilidad social y que reduzcan las cargas fiscales soportadas por los perceptores de rentas más bajas. Estos objetivos son más asequibles si el tipo marginal máximo es relativamente bajo, pues en el primer aspecto los jóvenes capaces de aportar las cualificaciones requeridas son capaces de obtener rentas altas, pero, debido a la fiscalidad que soportan esas rentas, les es difícil acumular un patrimonio que facilite la creación y expansión de nuevas actividades económicas, lo que favorece el mantenimiento del statu quo.
La progresividad acentuada es uno de los mecanismos de ilusión fiscal diseñados para subir el conjunto de las cargas tributarias sin generar oposición masiva, pues se da la impresión de que serán los ricos los que paguen y muy pocos se consideran ricos. Las personas de mayor renta sometidas a tipos marginales elevados están tentadas, e incentivadas, a buscar las formas de eludir (algo distinto a evadir) esos pagos, lo que puede suponer asumir riesgos y pagos de asesoría elevados o bien a conductas que prioricen el consumo sobre la inversión, en tanto que, con tipos moderados, evitarían esos comportamientos y aumentarían su base imponible.
La recaudación de cada figura impositiva depende de la base imponible, de las deducciones y del tipo aplicable. La base aumentará poco, nada, o se reducirá, si el tipo a que tributa cualquier incremento de renta es muy alto. A modo de ejemplo, al comienzo de los años setenta era frecuente en el Reino Unido, con un tipo marginal que llegaba al 97%, economía en declive y paro en aumento, que aumentara el número de Rolls Royce en las calles. La explicación económica es sencilla. Alguien con 200.000 libras podía invertirlas al 10% o, entre otras opciones, comprarse un coche de lujo. La inversión daría 2.000 libras de intereses, que tras el impuesto quedaban en 600, y si se considera la inflación darían un rendimiento negativo. La compra del vehículo supone que la renuncia necesaria (esto es la utilización alternativa de la suma que costaba el coche) para disfrutarlo era de sólo 600 libras y el rendimiento fiscal de las 20 desaparecía. Un tipo del 50% habría supuesto una renuncia de 10.000 libras, lo que encarecía esa compra y hacía más atractivo su ahorro para financiar inversiones.
Si se desea mantener la recaudación aliviando la carga de las rentas menores, se impone estimar el grado en que la reducción de tipos incrementa la base tributaria. Esto es coherente con el razonamiento económico y con experiencias distintas a lo largo del tiempo (que pueden remontarse desde la más remota antigüedad hasta situaciones del siglo XX como las de Mellon en los años veinte, Kennedy en los sesenta), pero que no garantiza que cualquier descenso en tipos se acompañe de suficiente incremento de base imponible que lo compense. De ahí que las reformas cautas permitan evitar grandes riesgos y favorezcan la rectificación si se ha ido demasiado lejos. En la medida en que esto se produzca el aumento de ingresos fiscales generados por las rentas más altas permitiría un mejor trato de las inferiores.
Debe tenerse presente que en una sociedad madura el número de contribuyentes de rentas medias es tan elevado que la parte de recaudación imputable a las rentas mayores es pequeña, por lo que la incidencia recaudatoria del alivio de la presión de las rentas inferiores tiene un impacto muy superior a una reducción equivalente en las mayores. La propuesta de bajar el marginal más alto desde 48% hasta al 45% supone un descenso del 6,25%, mientras que hacerlo del 18% al 15% es una reducción del 16,67%. En el primer caso el incentivo al aumento de la base tributaria es alto y es pequeño en el último, por lo que, si se explica adecuadamente, puede quedar patente que reducciones de similar cuantía tienen justificación económica y favorecen la aceptabilidad de la opinión pública, sin la que ningún sistema fiscal es viable.