COLUMNA

La Unión y sus reglas

José Borrell Fontelles examina el Pacto de Estabilidad y Crecimiento a la luz de la reciente decisión del Ecofin sobre el déficit público en Alemania y Portugal. En su opinión, la regla del déficit público máximo es ineficaz

Una de las mayores debilidades de la construcción europea es la falta de un sistema de coordinación de las políticas presupuestarias que acompañe la unificación monetaria. Sólo se dispone del Pacto de Estabilidad (¿y de crecimiento?), que no es sino una especie de policía del déficit destinada a evitar sus excesos.

El contraste entre la vigorosa reacción americana y la de los Gobiernos europeos para hacer frente a la disminución del crecimiento muestra las carencias. Y el conflicto entre la Comisión, por una parte, y Alemania y Portugal, por otra, resuelto por el Ecofin de la pasada semana, ilustra la debilidad de las reglas que ligan a los países de la zona euro.

Como se sabe, el efecto conjunto de una reforma fiscal a la baja y de la disminución de actividad hizo que el déficit público alemán se acercase peligrosamente al 3% del PIB, nivel máximo autorizado por el Pacto de Estabilidad.

En su papel de guardián de los tratados, la Comisión hizo lo que tenía que hacer proponiendo que el Consejo de Ministro dirigiese a Alemania y a Portugal una advertencia formal, early warning, sobre la situación y los conminase a corregirla. Pero, después de unos días de psicodrama colectivo, el Consejo decidió no efectuar dicha advertencia, considerada humillante por un Schröder en vísperas electorales, y se contentó con el compromiso de alcanzar el equilibrio presupuestario en 2004, '…si el crecimiento económico continúa'.

Es difícil creer que el resultado hubiera sido el mismo si sólo Portugal hubiese tenido dificultades. Basta con recordar la actitud de Alemania ante el reciente caso irlandés. Pero todo el mundo parece haber quedado satisfecho con la no-decisión adoptada, la que se presenta como un reforzamiento 'razonable y responsable' del Pacto de Estabilidad.

Así parecen habérselo tomado los mercados financieros, supuestos guardianes de la conducta de los Gobiernos, ya que el euro ha acabado la semana como la empezó, a pesar de los temores de que tanta flexibilidad de interpretación le llevara a sus más bajos niveles de cambio con respecto al dólar.

Ni siquiera el puntilloso Banco Central Europeo ha pestañeado. La firmeza con la que había jaleado a la Comisión ante el riesgo de los déficit públicos alemanes se ha trocado en aplausos. Sólo el presidente del Bundesbank -quizá por ser astilla del mismo palo- ha criticado el procedimiento, por considerar que se aleja de lo establecido claramente por el Pacto de Estabilidad.

En realidad, aunque el acuerdo haya sido conflictivo y laborioso, Alemania no adopta ningún compromiso concreto, puesto que su plan se basa en la hipótesis de un relanzamiento de la actividad para conseguir el equilibrio presupuestario, de igual forma que atribuye su déficit del 2,6% en 2001 únicamente a la ralentización de la economía mundial.

La probabilidad de que absorba totalmente su déficit de aquí a 2004 es más bien escasa, por lo que el problema se planteará de nuevo y de forma regular en el futuro inmediato.

Lo ocurrido demuestra que, diga lo que diga el Pacto de Estabilidad, se ha considerado aceptable generar un déficit estructural del 2% del PIB y que el objetivo del Presupuesto 'cercano del equilibrio' se mantiene como una intención piadosa, impuesta en su día por la doctrina dominante y la necesidad de tranquilizar al personal, pero que no ha resistido el choque con la realidad. Es desde luego razonable que ante una situación como la actual el déficit se considere, y se utilice, como un instrumento de la política económica y no sólo como un problema a erradicar, independientemente de las circunstancias. Pero al interpretar así las reglas, queda de manifiesto que no se dispone de un marco de acción que permita afrontar los problemas de forma coordinada a escala europea. Así, la Unión aparece como fuente de restricciones y de límites -la 'Europa en negativo' que dice J. P. Fitoussi- a los que unos pueden escapar con más facilidad que otros, más que como la apertura a nuevas y mejores posibilidades de acción.

Por ello, más allá de las circunstancias concretas, el debate que se plantea afecta a la viabilidad de los acuerdos económicos que ligan a los países del euro y a la mala concepción del Pacto de Estabilidad. Como algunos hemos dicho muchas veces, la regla del déficit público máximo es ineficaz por al menos tres razones: porque no tiene en cuenta la diferente amplitud y fase del ciclo económico entre los distintos países de la Unión, porque no distingue entre déficit estructural y déficit cíclico y porque no tiene en cuenta ningún elemento de solidaridad presupuestaria ni de flexibilidad, salvo las que se introducen ad hoc según la cara del cliente.

Lo cual no quiere decir que sea fácil definir reglas mejores que sean aceptables políticamente dadas las nuevas transferencias de soberanía que implicarían. Y en eso consiste el debate sobre el futuro de Europa: hacer evolucionar su constitución para conseguir que esas reglas sean legitimadas democráticamente.