El ‘brexit’ en su laberinto
La activación del artículo 50 abre un complejo proceso con numerosos operadores implicados
El triunfo del sí al abandono de Gran Bretaña de la Unión Europea en el referéndum del pasado verano ha generado, como no podía ser menos, una auténtica conmoción entre los operadores políticos de la UE, lo que ha derivado en un cúmulo de imposturas de estos, de los lobbies y también de la opinión pública. A nuestro entender, estos posicionamientos desdibujan el panorama, si bien un tanto laberíntico, que se abre con la activación, a finales de marzo, del artículo 50 del Tratado, y la decisión de la premier británica, Theresa May, de adelantar las elecciones de Reino Unido para el próximo mes de junio.
Relatemos algunas de estas imposturas. En primer lugar, la criminalización mediática a los votantes que optaron por el brexit, unido a las primeras reacciones de las instituciones europeas en favor de establecer todo tipo de líneas rojas al proceso negociador. Seguidamente, el cuestionamiento de los mecanismos de democracia plebiscitaria frente al paradigma representativo, en concreto, el enrocamiento en la defensa del principio de soberanía parlamentaria, resuelto finalmente con escaso dramatismo; pues el referéndum significa en Gran Bretaña, ya desde hace tiempo, un mecanismo constitucional más de articulación del principio democrático. Finalmente, la consideración de que Gran Bretaña no acepta una visión amplia de la ciudadanía europea a fin de extender a los residentes de los Estados miembros en Reino Unido el disfrute absoluto de derechos en forma de prestación social, cuando es la propia Unión la que ya se reconoce en una visión restrictiva, si bien caso por caso y atendiendo a criterios de proporcionalidad, de estos derechos (sentencias del Tribunal de Justicia de la UE Alimanovic, Brey y Dano así como la más reciente, de 14 de junio de 2016, donde el Tribunal desestima el recurso de la Comisión contra Reino Unido por incumplimiento del derecho europeo relativo al derecho de residencia).
Todos estos ejemplos y algunos más opacan, como hemos dicho, la verdadera raíz del problema, un cierto colapso de la arquitectura liberal, del consenso entre liberalismo y socialdemocracia que ha presidido el mundo occidental europeo. La desafección de las clases medias y de los trabajadores industriales se ha agudizado no solo por la minoración de rentas y el aumento de desempleo, sino por la falta de expectativas ante la revolución tecnológica que se avecina. Como se ha dicho, “la gobernanza europea es el desgobierno de la globalización”, por lo que muchos sectores sociales vuelven a mirar a los Estados nacionales, al proteccionismo en definitiva, como última reserva moral a la que aferrarse. Ante esta rebelión contra las élites, la respuesta un tanto miope, sobre todo en las últimas semanas, del establishment europeísta (cuyo adalid más activo es nuestro presidente del Gobierno) parte de considerar a los Estados nacionales como sujetos generadores de conflictos, por lo que deben de ser definitivamente superados.
La negociación
En primer lugar, el contenido del artículo 50 del Tratado da lugar a todo tipo de especulaciones. Se echa de menos que el Tratado de Lisboa no contenga un protocolo anejo o una declaración sobre la cuestión de la retirada. Es verdad que hay un plazo de dos años (prorrogable sine díe por el Consejo Europeo de acuerdo con el Estado que se retira) y que no es indefectible que tenga que concluirse un acuerdo para dar efectividad a la retirada. Además, la exigencia de mayoría cualificada, que no de unanimidad, en el Consejo para alcanzar un acuerdo que determine las relaciones futuras abre también la posibilidad de que puedan alcanzarse acuerdos mixtos con Estados que pueden encontrarse en una posición de cierta reciprocidad con Gran Bretaña, como puede ser nuestro caso (no obstante, el Parlamento Europeo, en su reciente resolución de 5 de abril, declara inaceptable la posibilidad de conclusión de acuerdos bilaterales).
A mayor abundamiento, la exigencia de aprobación del acuerdo por el Parlamento Europeo, unido a la multiplicidad de negociadores: Barnier por la Comisión; Verhofstadt por el Parlamento Europeo, y Seeuws por el Consejo, complican sin duda la efectividad del proceso. Como considera el analista Salvador Llaudes, “está por ver si la coordinación entre todos será eficiente. Y al mismo tiempo no está claro cuáles serán los mecanismos escogidos por la UE, ni siquiera es evidente que los citados negociadores repitan en sus puestos”.
La mayoría de los analistas abogan por diversas opciones como resultado del acuerdo. Como considera W. M. Kühn, el arco de posibilidades gravita desde que Gran Bretaña se convierta en un miembro del Espacio Económico Europeo, se integre en la EFTA, se establezca un régimen específico como el que tiene Suiza, se logre un acuerdo de libre comercio con la Unión o se establezca una especie de partenariado privilegiado a la turca; incluyendo la posibilidad de que no se establezca ningún haz de relaciones con la Unión. Tal vez la solución helvética o el partenariado sean las más adecuadas, más allá de los retóricos posicionamientos maximalistas de estos meses. Finalmente nos atrevemos, con todas las cautelas, a apuntar la posibilidad, siquiera remota, de una reversión del brexit mediante una nueva consulta en Gran Bretaña sobre el contenido del acuerdo o sobre sus puntos esenciales.
En todo caso, en esta fase inicial, si se atiende a las orientaciones del presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, el inicio de la negociación se centrará en cuatro cuestiones: proteger los derechos de los ciudadanos y las empresas residentes en Gran Bretaña, evitar que se deje de aplicar la legislación de la Unión, que Reino Unido siga cumpliendo con sus obligaciones en materia de financiación de la Unión y, finalmente, buscar una solución flexible y creativa en la cuestión irlandesa, no pudiéndose abordar en un primer momento, y al mismo tiempo, todo el contenido material de la negociación.
La Unión Europea, a nuestro entender, ha sido a lo largo de su historia maestra en trascender el contenido de los tratados o, lo que es lo mismo, en evitar en ocasiones que el Tratado opere como límite, encontrando en las más de las ocasiones un soporte en las resoluciones del Tribunal de Justicia (véase al respecto el sorprendente auto del Tribunal General de 28 de febrero de este año relativo al acuerdo UE-Turquía sobre los refugiados). En el caso que nos ocupa, dada la trascendencia del problema para el orden liberal, la Unión Europea sabrá adaptar, sortear e, incluso, ignorar los límites del orden constitutivo europeo en pos de una negociación cuyo resultado sea lo menos distorsivo posible para el proceso de integración y para los intereses económicos en juego.
El libro blanco
De manera un tanto abrupta, el presidente de la Comisión presentó el 1 de marzo el llamado Libro blanco sobre el futuro de Europa. Y decimos abruptamente, pues ni por su extensión (30 páginas) ni por la forma de elaboración (sin un previo debate con las instancias europeas y nacionales, como por ejemplo la Comisión Mixta Congreso y Senado y la subcomisión creada a finales de 2016 para analizar los efectos del brexit en nuestro Estado, que dieran lugar a un previo libro verde) puede calificarse como tal, como un acto de los llamados atípicos que pueda producir, si bien indirectamente, efectos jurídicos a corto y medio plazo. Más bien se trata de una declaración genérica de autoafirmación sin que medie la más mínima autocrítica; donde, en una especie de borrador de un plan estratégico, se analizan las potencialidades y debilidades de las diferentes salidas al proceso de integración (seguir como estamos, apostar solamente por el mercado único, apostar por las diferentes velocidades, hacer menos pero de forma más eficiente o profundizar en el proceso conjuntamente reactivando el principio de la unión más estrecha entre los pueblos de Europa).
Nos parece más interesante, sin embargo, la posición del Parlamento Europeo expuesta en su resolución de 16 de febrero, en la que se aboga por el aprovechamiento al máximo del potencial contenido en el Tratado en vigor. Al menos, la posición de la Eurocámara parte de la crítica a la posición dominante del Consejo Europeo o, lo que es lo mismo, critica “el constante rechazo del método comunitario con su concepto de legitimidad dual”, considerando que debe preservarse el método comunitario sin que este quede debilitado por las decisiones intergubernamentales.
En definitiva, la implementación del gobierno de una comunidad de derecho que no sea solo mera apariencia, frente a la apoteosis de la gobernanza o del desgobierno, tan en boga para la resolución (fallida en muchas ocasiones) de los problemas en estos años de crisis.
Alfredo Allué Buiza es investigador del Instituto de Estudios Europeos. Universidad de Valladolid.
