Obligaciones de indemnización del Estado por las medidas de control del Covid-19
Las normas de control sanitario y el estado de alarma aprobados a lo largo de esta semana están sólidamente sustentadas en nuestro sistema jurídico, pero a buen seguro darán lugar a un elevado número de pleitos en un futuro cercano
Esta última semana, las administraciones públicas han tomado una serie de decisiones de gran calado para luchar contra la expansión del COVID-19. La última de las mismas ha sido la declaración por el Gobierno del estado de alarma mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.
La primera valoración jurídica que debe hacerse es que, todas estas medidas, son de obligado cumplimiento, tienen carácter ejecutivo y son plenamente vinculantes para todas las empresas. Hasta la aprobación el pasado domingo del estado de alarma, las medidas tomadas se han basado en diversas leyes sanitarias luego sometidas a la aprobación judicial conforme al artículo 8.6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. En todo caso, su ratificación en el Real Decreto 463/2020 (disposición final primera) hace que, como decíamos, su ejecutividad sea indiscutible.
Ahora bien, esta es solo la primera parte del problema. El efecto patrimonial sobre las empresas es menos clara y se avecinan meses de innumerables pleitos para la determinación de si las administraciones deben responder mediante el instrumento de la responsabilidad patrimonial de la Administración a la compensación de daños derivados de estas medidas.
El marco normativo no es claro. Ciertamente el artículo 32 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, señala que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las administraciones de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley.
La interpretación de este último inciso va a constituir el centro de las discusiones.
Es dudoso, en primer lugar, que una medida de cierre de una empresa encaje en el supuesto de fuerza mayor del artículo 32 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. La Administración ha ejercido su potestad de control sanitario como consecuencia de una situación que potencialmente puede ser calificada de fuerza mayor , pero ello no significa que el daño producido sea consecuencia de la fuerza mayor. El coronavirus no ha cerrado ninguna empresa –no es un temporal o incendio que la Administración no haya prevenido–; se han cerrado por una orden directa de la Administración.
Por otro lado, está la cuestión del deber jurídico de soportar daños de acuerdo con la ley. La resolución de esta cuestión es aún más compleja, pero por un lado la Ley Orgánica 4/81 de Estados de Alarma, Excepción y Sitio establece en su artículo 3.2 que “quienes como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de estos estados sufran, de forma directa, o en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios por actos que no les sean imputables, tendrán derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo dispuesto en las leyes”. El Real Decreto de ayer, de declaración del estado de alarma, no ha hecho mención alguna a dicho artículo ni reconocido ningún tipo de derecho a la indemnización, pero, evidentemente, la validez jurídica del derecho no está condicionada por su reconocimiento en la norma de declaración del estado de alarma.
También es clave el artículo 54 de la Ley 33/2011, General de Salud Pública, sobre la que se han tomado la mayoría de las medidas por las administraciones autonómicas, que señala que “Los gastos derivados de la adopción de medidas cautelares contempladas en el presente artículo correrán a cargo de la persona o empresa responsable”, lo que no quiere decir que los eventuales daños no deban ser indemnizados sino, sencillamente, que los eventuales costes de, por ejemplo, el cierre, no son indemnizables. Nada, sin embargo, se dice de los daños derivados de la medida para el afectado, lo que nos remite de nuevo a la regla general ya expuesta.
Otra cuestión por considerar, esta más inmediata, es la situación de los contratos de las administraciones públicas. La ley permite su suspensión por parte de la Administración en circunstancias como las que ahora acontecen, pero si se hace debe levantarse la correspondiente acta (artículo 208 de la Ley de Contratos del Sector Público) en la que se determinen las correspondientes indemnizaciones, específicamente las de costes de personal que se mantengan y, en todo caso, el 3 % del importe del contrato.
En conclusión, las normas de control sanitario y el estado de alarma aprobados a lo largo de esta semana están sólidamente sustentadas en nuestro sistema jurídico, es indudable su ejecutividad y esperemos que sean suficientes para el control de la expansión del coronavirus. Ahora bien, no han abierto todavía la cuestión de las indemnizaciones que corresponden a los afectados, cuestión nada sencilla y que a buen seguro darán lugar a un elevado número de pleitos en un futuro cercano.
Juan Martínez Calvo, socio de Simmons & Simmons.