El Abogado General del TJUE admite poder revocar la intención de retirarse de la UE
Dicha posibilidad persiste hasta el momento en el que se concluya formalmente el acuerdo de retirada
El Abogado General propone al Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) que, en su futura sentencia, declare que el artículo 50 Tratado de la Unión Europea admite la revocación unilateral de la notificación de la intención de retirarse de la Unión. En sus conclusiones, Campos Sánchez-Bordona matiza que esta posibilidad debe alargarse hasta el momento en el que se concluya el acuerdo de retirada, siempre que la revocación se haya decidido de conformidad con las normas constitucionales del Estado miembro, se comunique de manera formal al Consejo Europeo y no suponga un práctica abusiva.
El texto, aunque no es vinculante para la decisión final que ha de tomar el tribunal de Luxemburgo, sí que tiene gran importancia, ya que el TJUE suele seguir en la mayoría de los casos las recomendaciones de sus Abogados Generales.
Acuerdo en trámite
La duda fue elevada por varios diputados del Parlamento escocés, el de Reino Unido y el Europeo. También se sumó un tribunal escocés, (el Tribunal Superior de Justicia de Escocia), que plantearon al TJUE si un Estado miembro que ha notificado al Consejo Europeo su intención de retirarse de la Unión de conformidad con el artículo 50 TUE puede revocar unilateralmente dicha notificación y, en caso afirmativo, qué requisitos debe cumplir.
Como el Parlamento británico ha de dar su aprobación final, tanto si se logra un acuerdo de retirada como si no, varios diputados entienden que la revocabilidad abriría al Reino Unido la posibilidad de permanecer en la Unión ante un Brexit insatisfactorio. El tribunal escocés parece asumir esta postura, aduciendo que la respuesta del Tribunal de Justicia permitirá a los diputados británicos hacerse una idea cabal de las opciones disponibles a la hora de emitir su voto.
El Gobierno del Reino Unido aduce que la cuestión prejudicial es inadmisible, dado su carácter hipotético y meramente teórico, pues no hay ningún indicio de que el Gobierno o el Parlamento británicos vayan a revocar la notificación de la intención de retirada.
Esfuerzo "hermenéutico y considerable"
No obstante, en sus conclusiones presentadas hoy, el Abogado General Manuel Campos Sánchez-Bordona se opone al criterio del gobierno británico y entiende que no concurre ninguna de las circunstancias que, según la jurisprudencia del TJUE, obligan a inadmitir una cuestión prejudicial.
Según Sánchez-Bordona, "el litigio es real, la pregunta no es meramente académica, ni prematura, ni superflua, sino que tiene una importancia práctica evidente y es necesaria para dirimir dicho litigio". Añade que la facultad de interpretar el artículo 50 TUE de manera definitiva y uniforme corresponde al Tribunal de Justicia, que deberá realizar un "esfuerzo hermenéutico considerable" para determinar si el citado artículo admite o no la revocación unilateral de la notificación de la intención de retirada.
El Abogado General interpreta el artículo 50 TUE acudiendo a las disposiciones de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en las que dicho artículo se inspira. En el artículo 68 de dicha Convención, las notificaciones de retirada de un tratado internacional pueden ser revocadas en cualquier momento antes de que surtan efecto.
Además, destaca que la retirada de un tratado internacional, que constituye el reverso del poder de celebrarlo, es, por definición, un acto unilateral de un Estado parte y una manifestación de su soberanía, a la vez que una muestra del principio del respeto a la identidad nacional de los Estados, al permitirles retirarse si entienden que dicha identidad nacional es incompatible con la pertenencia a la Unión.
La revocación unilateral sería por tanto una manifestación de la soberanía del Estado saliente, que opta por revertir su decisión inicial. Sánchez-Bordona aboga por no poner obstáculos a la permanencia en la Unión de un Estado miembro que opta por salir de ella, pero que luego cambia de opinión, de conformidad con sus normas constitucionales.
De su análisis sistemático del artículo 50 TUE, el Abogado General deduce varias razones en favor de la revocación unilateral de la notificación de la intención de retirada.
- La conclusión de un acuerdo no es un requisito para que se consume la retirada.
- El artículo 50 TUE, apartado 2, indica que el Estado miembro que decida retirarse notificará al Consejo Europeo «su intención» -y no su decisión- de retirarse, pudiendo variar dicha intención.
- La unilateralidad de la primera fase del procedimiento del artículo 50 TUE, en la que el Estado miembro decide retirarse de la Unión de conformidad con sus normas constitucionales, se proyecta sobre la fase subsiguiente (de negociación de las condiciones de la retirada con las instituciones de la Unión), de manera que si la decisión de retirada se revoca siguiendo los procedimientos constitucionales del Estado miembro saliente, desaparecería su base constitucional.
- El rechazo de la revocación conllevaría en la práctica la salida forzada de la Unión de un Estado que, según la jurisprudencia reciente del Tribunal de Justicia, sigue siendo miembro de la Unión a todos los efectos. Sería ilógico forzar a dicho Estado miembro a retirarse de la Unión para que luego tuviera que negociar su adhesión. A juicio del Abogado General, los actos jurídicos adoptados con motivo de las negociaciones son medidas inherentes a la negociación o acuerdos tomados con vistas a la futura retirada, y no impiden la revocación unilateral de la notificación de la intención de retirada.
Ahora bien, esa posibilidad de revocación unilateral está sujeta a ciertas condiciones y límites.
- Al igual que la notificación de la intención de retirada, debe comunicarse al Consejo Europeo mediante un acto formal.
- Debe respetar las normas constitucionales internas. Si, como en el caso del Reino Unido, la aprobación parlamentaria es un requisito previo a la notificación de la intención de retirarse, es lógico que la revocación de dicha notificación también exija la misma aprobación.
- Sobre la posibilidad de revocación pesaría asimismo un límite temporal, ya que sólo será posible dentro del plazo de dos años que se abre con la notificación de la intención de retirada.
- Asimismo deberán respetarse los principios de buena fe y de cooperación leal, con el fin de evitar que se abuse del procedimiento del artículo 50 TUE.
Decisión de UK
Por otro lado, el Abogado General rechaza que el citado artículo sólo admita la posibilidad de una revocación decidida unánimemente por el Consejo Europeo. A su parecer, es posible una revocación de mutuo acuerdo entre el Estado saliente que cambia de criterio y las instituciones de la Unión que negocian con él su retirada. No obstante, ello no iría en detrimento de la revocación unilateral, que el Estado miembro saliente siempre mantiene en virtud del artículo 50 TUE.
En cambio, el Abogado General considera que condicionar la posibilidad de revocación a la adopción de una decisión unánime del Consejo Europeo sería incompatible con el artículo 50 TUE. En efecto, aceptar que el Consejo Europeo tenga la última palabra sobre la revocación por unanimidad incrementa el riesgo de que el Estado miembro salga de la Unión en contra de su voluntad, al escapar de su control, de su soberanía y de sus normas constitucionales el derecho de retirada (y, a la inversa, de permanencia) de la Unión. En esas circunstancias, bastaría con que uno de los restantes 27 Estados miembros se opusiese a la revocación para que quedase frustrada la voluntad del Estado que ha expresado su deseo de permanecer en la Unión.