¿Es posible una financiación autonómica aceptable para Cataluña… y las demás?

Para que un nuevo modelo pueda resolver los problemas las reformas han de ser profundas y no cosméticas

La crisis catalana está condicionando la reforma del sistema de financiación, prolongando un atraso que dura cuatro años y profundiza problemas de insuficiencia financiera y endeudamiento de las comunidades de régimen común. Los primeros pasos para diseñar un nuevo modelo fueron dados por la comisión de expertos antes de verano sin poder contar con representantes catalanes, dada la negativa del gobierno independentista a participar en un debate multilateral. Tampoco participa Cataluña en el Comité técnico del Consejo de Política Fiscal y Financiera, en el que las administraciones han comenzado a discutir las propuestas del informe de los expertos, a un ritmo lento más influido por la incertidumbre sobre qué pasará el día 21 que por la urgencia del problema.La polarización de posiciones en muchos temas alcanza de lleno al enfoque de la reforma de la financiación. Mientras los independentistas aspiran a decidir unilateralmente cómo financiarse, los constitucionalistas se plantean acordar mejoras con el resto de las comunidades y la Administración Central en un marco común que no ignore los problemas de la Generalitat.

¿Qué características habría de tener un nuevo modelo para resultar aceptable para Cataluña y el resto de comunidades si el gobierno salido de las elecciones del día 21 se sitúa en este último escenario? Responder a esta pregunta requiere contemplar problemas financieros de dispar naturaleza: de insuficiencia financiera y de autonomía fiscal, de endeudamiento y de criterios de solidaridad interterritorial. La insuficiencia financiera de Cataluña y el resto de comunidades de régimen común se deriva de que los recursos del actual sistema han resultado inferiores en más de 20.000 millones al año a los necesarios para desplegar, al nivel acordado en 2009, los servicios del Estado de bienestar que de ellas dependen. La crisis de los ingresos públicos ha sido la principal responsable de esta situación, pero también han contribuido la falta de autonomía fiscal de las comunidades y la escasa colaboración del Gobierno.

La falta de autonomía se debe a que la mitad de los ingresos de las comunidades dependen de impuestos indirectos cuya capacidad normativa y de gestión está en manos de la Administración Central, que no ha colaborado lealmente para que las comunidades pudieran responder a sus graves problemas de insuficiencia. Al contrario, tras subir unos impuestos cuya recaudación comparte con las comunidades, ha neutralizado los incrementos de ingresos que correspondían a las mismas restando hasta 40.000 millones de euros del Fondo de Suficiencia. Además, se ha reservado una parte del déficit público muy superior a su peso en los gastos. Gracias a esa posición de control del Gobierno de las políticas tributaria y de estabilidad, las Administraciones Centrales han evitado ajustes en servicios públicos del Estado de bienestar que las comunidades si han tenido que realizar.

El resultado ha sido una recentralización del gasto público entre 2009 y 2016, ganando las Administraciones Centrales 5,3 puntos porcentuales en el gasto total.Esa gestión de los problemas ha estado muy alejada de una cultura federal basada en la cooperación y ha generado un volumen de endeudamiento enorme en las comunidades. Pese a que han llegado a acumular reducciones del 15% en el gasto por habitante en los servicios públicos fundamentales de su competencia, su endeudamiento ha crecido entre 2009 y 2016 en 174.000 millones de euros. Pero en educación, sanidad y protección social, la insuficiencia de recursos ha superado en esos años los 180.000 millones, explicando por si sola todo el mayor endeudamiento. En Cataluña el incremento de la deuda se ha aproximado a los 50.000 millones y la insuficiencia del modelo en el periodo para cubrir los servicios públicos fundamentales al nivel de 2009 ha ascendido a casi 37.000 millones de euros.

Este tercer problema es menor en comunidades que reciben del sistema recursos superiores a la media o que gastan menos que la media, pero no es el caso de Cataluña en ninguno de los sentidos. El cuarto problema se refiere a los ingresos de los que dispone Cataluña. Ocupa la décimo primera posición en recursos por habitante ajustado en el ranking de las diecisiete comunidades, a igualdad de esfuerzo fiscal. Esto la sitúa ligeramente por debajo de la media de las comunidades autónomas de régimen común, pero muy alejada de las comunidades forales (que prácticamente doblan a las comunes en recursos), y también bastante por debajo de comunidades que poseen una menor capacidad fiscal que Cataluña pero son mejor tratadas por el modelo, lo que quiebra el criterio de ordinalidad. Estas dos referencias son consideradas inaceptables en Cataluña, con razón.

En primer lugar porque el régimen foral es una singularidad institucional y, en la práctica, también un privilegio financiero que impide que dos comunidades ricas contribuyan a la solidaridad necesaria para que el Estado de bienestar se despliegue a un nivel similar en todos los territorios. Y segundo, porque la nivelación de la capacidad fiscal puede llevarse tan lejos como se acuerde, incluso hasta igualar por completo los recursos de las comunidades, pero lo que se observa actualmente es otra cosa: respeto el statu quo y, debido ello, diferencias de recursos injustificadas que quiebran la equidad y también la ordinalidad.

El Tribunal Constitucional, en su sentencia sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña, explica con claridad por qué carece de sentido no respetar la ordinalidad: “la realización de la solidaridad entre Comunidades Autónomas no puede redundar en las más ricas en un mayor prejuicio que el inherente a toda contribución solidaria hacia las menos prósperas para una aproximación progresiva entre todas ellas, excluyéndose por tanto el resultado de una peor condición relativa de aquel que contribuye respecto del que se beneficia”. Eso es lo que sucede actualmente en Cataluña, que dispone de menos recursos por unidad de necesidad que ocho comunidades situadas por encima de la media pese a su menor capacidad fiscal.

Para que un nuevo modelo pueda resolver los problemas las reformas han de ser profundas y no cosméticas, y contemplar mejoras de suficiencia, autonomía y corresponsabilidad fiscal. También ha de aportar soluciones al endeudamiento y proponer de patrón de solidaridad interterritorial asentado en criterios de equidad nítidos. No abordar todos estos temas es la causa de los problemas de funcionamiento y desafección del Estado del bienestar y del Estado de las autonomías en España, en especial en Cataluña. La insuficiencia de recursos ha de abordarse porque ha afectado a la educación, la sanidad y los servicios sociales. Reclama revisar la capacidad de generar ingresos del sistema fiscal español y el reparto de las principales fuentes tributarias entre niveles de gobierno. La falta de autonomía fiscal de las comunidades ha limitado el ejercicio de su corresponsabilidad fiscal, y requiere avances en la capacidad normativa de las comunidades y su participación efectiva en la gestión tributaria, que no debería fraccionarse sino compartirse lealmente.

El endeudamiento ha sacado del mercado a las comunidades, haciéndolas dependientes de los mecanismos de auxilio y los criterios (en ocasiones políticos) del Gobierno central, alejándolas de los incentivos que promueven los comportamientos financieramente responsables. Niveles de endeudamiento como los de Cataluña –pero no solo en su caso- requieren una reestructuración de la deuda que no excluya compensaciones si están adecuadamente justificadas. Oponerse a ellas argumentando riesgo moral es demasiado simple, pues el argumento se pone de perfil frente a las graves deficiencias del sistema de financiación que lleva funcionando ya nueve años y su asimétrico resultado para las distintas comunidades.

Además, tampoco es realista si el objetivo de que las comunidades vuelvan a los mercados, más pronto que tarde. Por último, pero en absoluto menos importante, un nuevo modelo de financiación que sirva a Cataluña deberá corregir la falta de criterios de solidaridad interterritorial convincentes del actual reparto de recursos entre las comunidades de régimen común y foral. En ese sentido, el reciente acuerdo sobre el cupo es muy mala noticia porque indica que la mayoría de las fuerzas políticas se muestran dispuestas a prolongar una situación que cuestiona gravemente la igualdad de oportunidades en el acceso a servicios públicos fundamentales, en función del lugar de residencia.

También la cuestionan las diferencias de recursos entre comunidades de régimen común derivadas del respeto al statu quo. Ambas realidades reflejan ausencia de criterios de equidad interterritorial, como también lo hace, desde otro punto de vista, que no se respete la ordinalidad.

Francisco Pérez García es Catedrático de la Universidad de Valencia y director de investigación del IVIE