Financiación autonómica, la reforma permanente

Montoro abrirá la negociación de un nuevo sistema tras el 24M, aunque sin margen para aprobarlo esta legislatura El Gobierno no se plantea ampliar el porcentaje de cesión de los grandes impuestos

Alejandro Meraviglia

Fue Pedro Solbes quien, como ministro de Economía y Hacienda empezó a utilizar en 2007 el término sudoku para referirse a la reforma del sistema de financiación autonómica. Una expresión que hizo fortuna ya que ilustraba con precisión la dificultad de cuadrar números en un tablero formado por 15 comunidades autónomas (País Vasco y Navarra, con sistemas forales, juegan otra liga). El modelo vigente se empezó a negociar con Solbes en 2007, aunque fue aprobado por su sucesora, Elena Salgado en 2009.

Y es que cuando un Gobierno abre el debate de la financiación autonómica, nunca sabe cómo ni cuándo acabará. El Ejecutivo de Mariano Rajoy fue muy crítico con el sistema que aprobó el equipo de José Luis Rodríguez Zapatero y se comprometió a reformarlo. La dificultad que supone fijar el reparto del pastel en un momento de caída de los ingresos y falta de recursos, llevó al Gobierno a aplazar este proyecto. El ministerio de Hacienda de Cristóbal Montoro asegura que abordará la reforma de la financiación autonómica tras las elecciones que celebran trece comunidades el próximo sábado. Sin embargo, resulta simplemente inviable la posibilidad de aprobar un nuevo modelo antes de acabar la actual legislatura, algo que sucederá a finales de este año. Además, teniendo en cuenta que los resultados electorales se prevén ajustados, es previsible que, siguiendo el ejemplo andaluz, la formación de Gobiernos autonómicos se demore. Así, la financiación autonómica seguirá rigiéndose por el modelo actual, que los expertos han tildado de oscuro, incomprensible e ineficiente.

El modelo vigente

Ingresos: Los recursos del sistema de financiación de las comunidades autónomas proceden de tres fuentes: los tributos cedidos totalmente como el impuesto sobre sucesiones o el impuesto sobre el patrimonio, los tributos parcialmente cedidos como el IRPF y el IVA y, por último, las transferencias del Estado a través de diversos fondos.

Fondo de Garantía de los Servicios Públicos: es el principal elemento del sistema de financiación autonómica y su función es dotar de recursos a las comunidades para financiar los servicios esenciales. Se nutre del 75% de los ingresos tributarios de las comunidades autónomas y se reparte en función de la población ajustada. Es decir, en la distribución se tienen en cuentea elementos como la población infantil, el número de jubilados, la dispersión o la insularidad.

Fondo de competitividad: Este fondo se diseñó para compensar a las comunidades con menores recursos por habitante. Su objetivo, indica Hacienda, es “reducir las diferencias en financiación homogénea per cápita entre comunidades autónomas"

Fondo de cooperación: El último de los fondos que puso el anterior Gobierno José Luis Rodríguez Zapatero encima de la mesa para ganarse el favor de las comunidades más pobres. El fondo de cooperación beneficia, por ejemplo, a comunidades de régimen común que tengan un PIB per cápita inferior al 90% del promedio.

La reforma que planteará el Gobierno de Mariano Rajoy no seguirá el patrón de los cambios anteriores. Desde que en 1993 el presidente de la Generalitat de Cataluña, Jordi Pujol, negociara la cesión del 15% del IRPF, los cambios en el sistema se han caracterizado por estar impulsados desde Cataluña e incrementar los porcentajes de cesión de los impuestos. Actualmente, el 50% del IRPF y del IVA y el 58% de los impuestos especiales corresponde a las autonomías.

Montoro ya ha señalado que, de momento, no hay intención de incrementar la participación de las comunidades en los grandes impuestos. Por otra parte, el liderazgo ejercido en las negociaciones anteriores por la Generalitat de Cataluña no es previsible que se repita ahora, cuando el Gobierno de Artur Mas plantea un referéndum independentista. Mas muestra un nulo interés en una hipotética reforma de la financiación después de que su propuesta de pacto fiscal para establecer una suerte de régimen foral en Cataluña chocara con el muro de Moncloa.

En la última negociación, el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero solo logró el acuerdo de todas las comunidades tras poner encima de la mesa 11.000 millones adicionales. Con ello, se logró que ninguna autonomía saliera perdiendo recursos. El Ejecutivo de Mariano Rajoy no contaba con esta opción al inicio de la legislatura y fuentes de Hacienda indican que no hay intención de poner en juego más recursos. Ello dificultará un posible acuerdo y augura negociaciones largas en los futuros Consejos de Política Fiscal y Financiera (CPFF), el órgano que reúne a los representantes de Hacienda, del Gobierno y de las comunidades autónomas.

Montoro pretende, en el marco de la negociación del nuevo modelo, incluir reformas en los impuestos de titularidad estatal, pero cedidos al 100% a las comunidades autónomas. En este grupo se encuentra el impuesto sobre el patrimonio, sobre sucesiones y donaciones o sobre transmisiones patrimoniales, entre otros. El impuesto sobre el patrimonio fue eliminado por Zapatero en 2008, aunque lo recuperó de forma temporal para los ejercicios 2011 y 2012. Rajoy, durante su mandato ha ido prorrogando la vigencia. La ley actual contempla que el tributo desaparecerá este año, sin embargo, el secretario de Estado de Hacienda, Miguel Ferre, señaló que ello se debatirá con las comunidades autónomas. Este impuesto aporta unos 1.000 millones a las arcas regionales, un importe notable en un contexto en el que los Gobiernos autonómicos incumplen el objetivo de estabilidad. En 2014, gastaron 17.500 millones más de lo que ingresaron. Todas las comunidades, salvo Madrid, aplican este tributo que, con carácter general, pagan los contribuyentes con un patrimonio superior a los 700.000 euros (sin contabilizar los 300.000 euros exentos por vivienda habitual).

En Hacienda, gusta la idea de armonizar el impuesto sobre sucesiones para acabar con los agravios actuales

El impuesto sobre sucesiones es otra de las figuras fiscales que previsiblemente sufrirá cambios. El grupo de expertos para la reforma fiscal elegido por Hacienda propuso en su informe armonizar este impuesto, que genera enormes diferencias territoriales. Por ejemplo, heredar 800.000 euros supone un coste fiscal superior a 160.000 euros en Andalucía o Asturias y no llega a los 2.000 euros en Madrid o La Rioja. El grupo de sabios liderado por Manuel Lagares abogó por fijar un mínimo exento común en toda España entre 20.000 y 25.000 euros y establecer un tipo de gravamen entre el 4% y el 5% para las herencias entre familiares directos (cónyuges, hijos y ascendientes). La idea no desagrada al Gobierno y todo apunta que se irá hacia esa dirección en la medida en que la mayoría de partidos políticos aboga por una mayor armonización.

Otro tema pendiente, y exigido por la Comisión Europea, es sacar más partido a los tributos medioambientales. España es uno de los países europeos que menos ingresa por los llamados impuestos verdes. La reforma fiscal que ha entrado en vigor este año no incluyó prácticamente ninguna novedad en este ámbito y la reforma quedó a la espera de la negociación de la nueva financiación. La mayor parte de impuestos propios creados por las comunidades guardan relación con la fiscalidad medioambiental y los expertos recomiendan una cierta armonización.

Más allá de los cambios fiscales, el nuevo sistema de financiación debería servir, recomiendan los académicos, para acabar con ciertas discriminaciones. Una de las principales críticas es que las comunidades que cuentan con una mayor capacidad fiscal, como Madrid o Cataluña, cuentan con una menor financiación por habitante cuando entran en juego el sistema de financiación y los mecanismos de redistribución (ver gráfico adjunto). Ángel de la Fuente, director de Fedea, sostiene que el actual sistema de financiación se asemeja a una lotería. En principio, la financiación por habitante ajustado –que tiene en cuenta variables como el envejecimiento, la población infantil o la dispersión– debería ser similar en todas las comunidades. Sin embargo, ello no es así. Por ejemplo, Cantabria cuenta con una financiación que supera en casi 20 puntos el promedio. En cambio, la Comunidad Valenciana se encuentra siete puntos por debajo. El modelo vigente no respeta el llamado principio de ordinalidad, es decir, la redistribución derivada del sistema de financiación provoca variaciones en el ranking de capacidad fiscal de las comunidades.

Sin embargo, ello no es así. Estas diferencias son especialmente preocupantes en la medida en que los pilares del Estado de bienestar, educación y sanidad, recaen sobre las regiones. Los últimos datos del Ministerio de Hacienda reflejan que más del 60% del gasto que asumen las comunidades autónomas se destina a educación y sanidad.