¿Cuáles son los límites de la supervisión bancaria?

La pregunta que sirve de título a este artículo tiene una respuesta evidente: la supervisión bancaria, como todo conjunto de potestades administrativas, tiene como límite el de las competencias que le atribuyen sus normas de funcionamiento.

Sin embargo, esta respuesta “legal” no resulta muy útil, puesto que el alcance de las potestades de los supervisores bancarios y, en particular, del Banco Central Europeo, no deriva solamente de las normas que integran su marco jurídico sino también de recomendaciones, directrices e, incluso, manuales de supervisión, no siempre públicos.

El interés del Banco Central Europeo como supervisor bancario directo parece centrarse, por lo que vamos conociendo, en cuatro aspectos principales: capital, liquidez, gobierno corporativo y modelo de negocio.

La necesidad de vigilar el adecuado cumplimiento de los estándares regulatorios en materia de capital y liquidez es evidente. Además, no se trata sólo de una vigilancia estática sino que debe anticipar la existencia de problemas y adoptar las medidas pertinentes (actuación temprana) e, incluso, proponer un proceso de resolución.

La armonización en la interpretación y aplicación de las normas sobre capital y liquidez es un objetivo central a todos los niveles en la Unión Europea: Comisión, Autoridad Bancaria Europea (a través del Single rule book) y el propio Banco Central Europeo están firmemente comprometidas en lograrla. Esta armonización no plantea dificultades insalvables, aunque es delicada y requerirá tiempo dadas las divergencias existentes entre la regulación y las prácticas vigentes a nivel nacional pero, al menos, tiene a su favor partir de requerimientos regulatorios homogéneos, conocidos y predeterminados.

En cambio, la tarea del supervisor en materia de gobierno corporativo o de modelo de negocio resulta menos evidente.

El gobierno corporativo se encuentra, en parte, determinado por la regulación bancaria, que mandata a los supervisores para su revisión, y ahí los bancos no tienen otra alternativa que el cumplimiento exacto, bajo la vigilancia del supervisor. Existen, además, elementos que son cruciales para la supervisión prudencial, como el alineamiento de las políticas retributivas con la prudente gestión del riesgo o, en general, la adecuada organización y funcionamiento del grupo en el ámbito del cumplimiento normativo. Nadie puede discutir el derecho del supervisor a incidir críticamente en éstos u otros aspectos que, a la postre, tienen una incidencia potencial en la estabilidad financiera de la entidad.

Sin embargo, el gobierno corporativo va más allá y responde en una elevada proporción a legislación mercantil o códigos de buen gobierno nacionales, costumbres y prácticas locales, lo que conduce a una gran divergencia entre entidades y a que sea difícil comparar el modelo o sistema de gobierno corporativo de cada entidad con un “modelo general”. Un ejemplo evidente de la diversidad en este ámbito es la coexistencia de modelos duales de gobierno corporativo (el modelo alemán) y otros, como el nuestro, en que el consejo de administración es único.

La diversidad concurrente en este ámbito se multiplica cuando, como sucede con los grandes bancos españoles, coexisten en los grupos bancarios entidades sujetas a normas diversas.

Por ello, en alguna medida, la valoración del gobierno corporativo de una entidad podría terminar dependiendo de juicios subjetivos, opiniones o la comparación con modelos considerados como “mejores prácticas”. La pregunta a esta cuestión es hasta qué punto puede cuestionar el supervisor el modelo de gobierno corporativo de una entidad cuando no se ajuste al modelo teórico con el que pretenda comparársele o que se considere una “mejor práctica” si las supuestas “deficiencias” o “singularidades” no tienen un efecto negativo evidente sobre la estabilidad, actual o potencial, de la entidad.

Algo similar puede decirse respecto del “modelo de negocio”. De nuevo puede recurrirse para su revisión a juicios subjetivos, opiniones o comparación con modelos considerados como “mejores prácticas” que, en todo caso, tendrán un escaso respaldo normativo puesto que la regulación, salvo en parte la cuestión de “la complejidad de los bancos”, no ha abordado frontalmente esta cuestión.

Es un ámbito cercano a otras iniciativas normativas como las que se han producido en el ámbito de la “reforma estructural” en forma de obligaciones de separación de entidades para el desarrollo de ciertas actividades, prohibición del “trading por cuenta propia” a partir de un cierto volumen para las entidades que capten depósitos.

¿Qué líneas de negocio deben ser o no desarrolladas por una entidad? ¿Deben abandonarse líneas de negocio por su falta de rentabilidad a corto plazo o por el riesgo que llevan aparejado? ¿Deben abandonarse determinadas geografías? En definitiva, ¿son éstas cuestiones que deban ser analizadas por el supervisor? ¿Existen límites para esa revisión?

Nadie puede discutir a estas alturas que el gobierno corporativo y el modelo de negocio bancario son cuestiones que pueden afectar a la estabilidad de una entidad y, en última instancia, a su solvencia, y que, por tanto, el supervisor puede y debe ejercer sus potestades de vigilancia en este ámbito.

Sin embargo, y como hemos visto, ambas cuestiones son complejas, afectan a normas nacionales, tradiciones culturales y jurídicas, decisiones estratégicas y pertenecen también al ámbito de las potestades de autoorganización y libertad empresarial, y a las decisiones de los órganos de gobierno de toda empresa. Por ello, son ámbitos sensibles en los que el supervisor bancario habría de proceder con gran cautela. Mucho más allá de las potestades que les reconoce la supervisión, estamos explorando los límites de la supervisión bancaria.

Francisco Uría es socio responsable del Sector Financiero de KPMG en España