Cohesión y coordinación fiscal en la UE
¿Cohesión de políticas fiscales o soberanía fiscal? La autora entra en el debate de la armonización de los sistemas tributarios en la UE. Solo con un diálogo flexible en materia fiscal se verá reforzada Europa
Desde la creación de la Unión Europea (UE), la cooperación entre Estados y la unificación de criterios han jugado un papel primordial en ciertos aspectos económicos y monetarios, pero muy secundario en lo referente a política fiscal. No podemos obviar que esta última es parte integrante de la soberanía que ejerce cada Estado, dependiendo de la recaudación fiscal, tanto la financiación del gasto público como la posterior redistribución de la renta.
En la UE, la diversidad de sistemas tributarios de los Estados miembros es una cuestión que ha suscitado desde hace décadas el debate sobre la necesidad de fijar una serie de puntos en común, aplicables a todos sus integrantes, no solo en lo relativo a la aproximación de la fiscalidad en sí, sino en cuanto a la erradicación de conductas lesivas que puedan perjudicar al mercado interior. Tal es el caso de la competencia fiscal desleal que han ejercido ciertos Estados durante años (a pesar del código de conducta de 1997), impulsando regímenes fiscales (bien en su propio país o en sus territorios dependientes o asociados, clasificados algunos como paraísos fiscales o países de baja tributación) que implicaban una operativa artificiosa y opaca, con el único objetivo de atraer la inversión exterior hacia su territorio, erosionando con ello las bases imponibles de otros Estados.
Se debe subrayar que la idea inicial de una armonización fiscal plena, recogida en los informes Neumark (1963) o Ruding (1992), con el tiempo ha dado paso a una coordinación de políticas fiscales, que sin duda alguna ha contribuido a mejorar la tributación de las transacciones llevadas a cabo entre operadores localizados en diferentes Estados miembros, ha flexibilizado y agilizado la coordinación entre las diferentes Administraciones o ha ayudado a disminuir la evasión y la elusión fiscal intracomunitaria.
No obstante y a consecuencia tanto de las corrientes antieuropeístas como las defensoras a ultranza de una UE que prime sobre sus Estados miembros, hemos llegado a un punto donde debemos plantearnos si, aproximando los actuales 27 sistemas tributarios, perjudicamos la producción eficiente y el crecimiento económico de cada Estado o solo mediante una política fiscal común será capaz la UE de incrementar su competitividad y ser de nuevo un referente en una economía globalizada. Es decir, los Estados miembros deben plantearse si prefieren que sea la UE (con personalidad jurídica propia desde la ratificación del Tratado de Funcionamiento de la UE, TFUE) la que asuma mayor protagonismo en una progresiva cohesión de políticas fiscales o si, por el contrario, cada Estado prefiere proteger su soberanía fiscal y sus políticas de estímulos domésticos.
No podemos obviar que los posibles avances en materia de coordinación fiscal han sido frenados por la aplicación del principio de voto por unanimidad (en determinadas materias, con implícita sensibilidad e impacto en la economía doméstica, se requiere el voto unánime de todos los Estados miembros para la adopción de cualquier medida). El citado mecanismo ha supuesto un derecho de veto encubierto de los Estados que ha retrasado, e incluso paralizado, numerosas propuestas presentadas por la Comisión Europea. A falta de consenso y por la necesidad de adoptar una serie de medidas que continúan pendientes de ser aprobadas desde hace años, la Comisión entiende como única solución que se adopten las citadas mediante cooperación reforzada (voto de un tercio de los Estados miembros).
Resulta evidente que la UE no acaba de calar ni en los Estados miembros ni en los ciudadanos. Quizás ello se deba a que las funciones y actividades de las instituciones y organismos interinstitucionales de la UE son desconocidas para la mayoría de los ciudadanos comunitarios. Estas no han sabido reflejar que sus actos y decisiones son llevados a cabo en aras a un bien común superior, que no es otro que el desarrollo de un mercado interior equilibrado, lo cual beneficia en última instancia a los Estados miembros. No obstante, la falta de información no es imputable a la UE sino a cada Estados miembros (y a sus representantes políticos) que no aciertan en el momento de transmitir la trascendencia de lo que se discute en el seno de la UE, llegando en ocasiones incluso a confundir al ciudadano. No obstante, parece complicado entender que si se exige austeridad a los Estados miembros se dé un aumento en la partida de gastos para sostener un aparato burocrático que no deja indiferente a nadie que visite Bruselas.
No cabe duda que, en general, iniciativas fiscales aprobadas desde el consenso de los Estados han sido positivas para los operadores con transacciones intracomunitarias, por lo que la sustitución del voto por unanimidad en materia fiscal por el de mayoría cualificada sería un balón de oxígeno para la Comisión y una solución más democrática que la cooperación reforzada, lo que favorecería a los Estados miembros que crean que debe continuarse el acercamiento de políticas, sin por ello pretender una homogeneización de legislaciones tributarias.
Pese a que se haya podido sugerir que en un futuro la UE podría devenir en los Estados Unidos de Europa, con plena unificación legislativa elaborada desde Bruselas, esta idea no parece muy viable, ya no solamente por la reticencia que ello despierta entre los Estados miembros, sino porque, entre otras razones, es nuestra diversidad la base de la riqueza de la Unión y los Estados no deberían renunciar a su soberanía tan necesaria para regular su propio mercado, lo que no es contrario con fijar unos criterios comunes de política fiscal, siempre que ello redunde en beneficio de los Estados, que tienen tanta importancia como el mercado común del que forman parte.
Entiendo que, a pesar de ser adecuadas la mayoría de las propuestas que surgen desde las instituciones europeas, en ocasiones se adolece de excesivo dogmatismo, probando con ello que se adaptan de forma tardía a la realidad práctica de un mercado común formado por 27 Estados en constante evolución. Un claro ejemplo de la dificultad que entraña el poder entender desde Bruselas la realidad de un mercado doméstico se ha puesto de manifiesto en la política de control de las ayudas de Estado orquestada desde la Comisión. En España se han visto afectadas varias disposiciones normativas, eliminándose por ejemplo la deducción por exportación o el fondo de comercio financiero, por considerarse selectivas y perjudiciales para la libre competencia, afectando con ello la internacionalización de la empresa española, curiosamente quedando otro tipo de ayudas públicas igualmente selectivas fuera de su ámbito de aplicación.
La discrepancia entre los Estados miembros y la UE es patente y, a pesar de ello, la Unión es ahora más necesaria que nunca, quizás sería recomendable un esfuerzo mutuo, moderando ambos los intentos de supremacía recíproca y entendiendo que solo mediante un diálogo abierto y más flexible en materia fiscal se verá reforzada la UE. Probablemente sería preferible una mayor presencia de los ciudadanos vía referéndum (dado que al final son las personas físicas y jurídicas las que sufren lo que otros deciden) y mayor protagonismo del Parlamento Europeo, donde están representadas las diferentes opciones políticas (pese a que desde la ratificación del TFUE, esta institución se haya visto reforzada).
Patricia Lampreave Márquez. Abogada. Profesora de Política Fiscal Europea en la ULB (Bélgica)