Eficiencia en la producción de los servicios públicos

La producción de los servicios públicos es una exigencia constitucional, cuyo artículo 31.2 establece que 'el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderá a los criterios de eficiencia y economía'. Si no recuerdo mal, fue introducido en la Constitución en el Senado debido a una enmienda que formuló el profesor Fuentes Quintana, por entonces senador por designación real.

Tal precepto recoge los dos criterios que en la actualidad sirven de base para evaluar las políticas de gasto público: equidad y eficiencia. Y tiene un indudable componente de racionalización de la actividad financiera, un principio de austeridad en la administración de los fondos públicos como nota característica de esa actividad, que puede y debe ser controlada, y cuyo control político se residencia en las Cámaras legislativas.

También la Constitución en su artículo 103.1 ha consagrado como principio de la actuación administrativa pública el principio de eficacia, al disponer que 'la Administración pública sirve con efectividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y el Derecho'.

El Tribunal Constitucional, en su sentencia 22/1984, de 17 de febrero, reconoce la naturaleza jurídica del principio de eficacia referido a la Administración pública, y en 27/1987, de 27 de febrero, establece que el principio de eficacia administrativa debe predicarse no sólo de cada Administración pública, sino del entero entramado de los servicios públicos.

Aunque la Administración pública ha de actuar con arreglo al principio de legalidad, sin embargo no toda actuación de la misma va encaminada directamente a producir un efecto jurídico, que efectivamente debería estar sujeto a un procedimiento plenamente formalizado, sino que existen actuaciones administrativas, como es el proceso de producción de los servicios colectivos, de carácter eminentemente técnico, donde la regulación jurídica del mismo sería una barrera para conseguir la eficacia y la eficiencia.

En España se ha dado una larga marcha hacia la eficiencia en la Administración pública: la orden ministerial de 1 de abril de 1967 constituye el inicio de la introducción en España de la eficiencia a través del presupuesto por programas; la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977, que institucionalizó los principios de eficacia y eficiencia en la asignación y gestión de recursos, la orden de 11 de abril de 1989, que estableció un sistema de seguimiento de objetivos. En la práctica el nuevo sistema implantado no ha cumplido las finalidades que se le asignaron debido a que la organización de la Administración no es la adecuada, el sistema de gestión está obsoleto y los recursos humanos no se encuentran integrados en la nueva cultura que supone una dirección por objetivos.

Ha continuado todo el proceso de gestión presupuestaria dentro del esquema clásico de gestión de medios, 35 años de larga marcha, sin que el concepto de eficiencia haya calado en la gestión de la Administración pública; lo importante ha sido el proceso y no el producto a obtener por la combinación de factores productivos, las tensiones no se producen en la determinación y control de los resultados, sino sobre la legalidad de la actuación.

Hace ya más de 30 años que vengo luchando por la eficacia y eficiencia en la gestión del sector público, como lo muestra el artículo que publiqué en 1971 en la revista Hacienda Pública Española ('Pasos para la implantación en España de un presupuesto por programas').

El profesor Valle trató de medir el tema de la productividad de las Administraciones públicas en 1989 ('La eficacia del gasto público y las necesidades de la economía española', Papeles de Economía Española, número 41), llegando a la conclusión de 'que para el periodo 1970-1978 el coste estimado de los servicios públicos era un 42,6% superior al que se generaría utilizando los mismos recursos en el sector de servicios privados'. Dicho exceso de coste era debido, 'en el 18,28%, a la mayor retribución del factor trabajo, y en el 24,3%, a la menor eficiencia en el uso de los recursos'. Para el periodo 1996-1998 aparece en Cuadernos de Información Económica un recuadro gráfico mostrando un baremo de medición de la eficacia de las Administraciones públicas, llegando a la conclusión de que España presenta un exceso de coste público frente al sector privado del 27,4%.

Para corregir el exceso de coste por la Administración en la producción de servicios públicos es necesario separar claramente, dentro de las Administraciones públicas, la función de regulación de la de producir servicios de no mercado, lo que supone establecer una clara distinción entre la provisión y la producción de los servicios colectivos.

Junto a estos condicionantes, que son básicos, creemos que la eficiencia en la Administración pública sólo se conseguirá creando una nueva Administración, no reformando determinadas áreas, sino con una reforma estructural de la misma, es decir, modernizando la Administración.

Desde la década de los setenta, Francia, Reino Unido, Italia, Suecia, Canadá, EE UU y, últimamente, Nueva Zelanda, han introducido reformas en sus Administraciones públicas para conseguir una mayor eficiencia en la gestión de los servicios públicos.

En 1999 la OCDE abrió un debate sobre la cuestión a través del coloquio Construir hoy día la Administración del mañana y en 1994 el Instituto de Estudios Económicos publicó el estudio que realizamos Antonio Gómez Ciria y el autor de estas líneas sobre El problema de la eficiencia del sector público en España, que fue prologado por el entonces ministro para las Administraciones Públicas, Jerónimo Saavedra, y quisiera destacar el siguiente párrafo del mismo: 'En el modelo de gestión que propugna el estudio, el término producción tiene un significado relevante, puesto que en él se apoyan buena parte de las propuestas más innovadoras; dentro de los servicios y prestaciones que el Estado se compromete políticamente a garantizar a los ciudadanos, le cabe la alternativa de producirlos a través de su macroestructura o dejar que sea el sector privado quien los produzca (en todo o en parte), garantizando entonces el acceso a los mismos por parte de los ciudadanos.

La eficiencia a la que aluden los autores, y los consiguientes mecanismos para alcanzarla, se nuclea alrededor de las organizaciones públicas a las que se les encomiendan las funciones de producir directamente los bienes y servicios garantizados.

Adelanto ya que la conveniente separación entre las actividades públicas de regulación, provisión y producción, con límites más o menos estrictos para cada una de ellas, constituye también para el ministerio que dirijo uno de los componentes fundamentales del diseño organizativo y funcional propuesto para mejorar la gestión de las políticas públicas'.

Una pena que tal ministro no pudiera llevar a cabo sus ideas.

Todos los partidos políticos incluyen en sus programas electorales la reforma de la Administración pública para que funcione eficazmente al servicio del ciudadano; tan pronto como alcanzan el poder, el tema queda relegado.

Creemos que una nueva organización, un nuevo sistema de dirección de la producción y un nuevo sistema de gestión de los recursos humanos deben constituir los tres pilares para conseguir la mejora de la eficiencia en la Administración pública.

Esta modernización debe cerrarse con algo tan elemental, pero que la Administración se resiste a aceptar, como la introducción de criterios de mercado en su funcionamiento. La separación de las funciones de regulación, provisión y producción dentro de la Administración pública hace factible introducir la colaboración de las empresas en la gestión pública.

Como hemos visto, Jerónimo Saavedra admitía esta colaboración y el actual ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, Eduardo Zaplana, ha planteado recientemente esta reflexión.