<i>Autonomía y responsabilidad fiscal compartida</i>
Jordi de Juan i Casadevall analiza el principio de corresponsabilidad fiscal, que cede nuevos tributos estatales a las comunidades autónomas. Afirma que fortalece el control democrático de la política fiscal.
El cardenal Richelieu dijo en una ocasión que sin autonomía financiera no hay autonomía política. Esta afirmación, hecha por quien tuviera responsabilidades políticas en la Francia del siglo XVII se nos antoja una verdad indiscutible. Sin recursos financieros suficientes no existe acción política posible. Por ello, la autonomía financiera aparece como un trasunto en lo económico de la autonomía política.
Cuando España inició su andadura constitucional en 1978 lo hizo con el firme propósito de vertebrar un Estado políticamente descentralizado con un nuevo modelo de distribución territorial del poder político. Sin embargo, el debate constitucional apenas abordó el espinoso tema de la financiación autonómica. El constituyente se limitó a esbozar unas líneas generales y a emplazar al legislador ordinario para que aprobara, como así ocurrió, una ley orgánica de financiación autonómica. Este marco legal, lejos de proporcionar estabilidad al sistema, lo sometió a una cierta interinidad al articular el sistema de financiación territorial con base en revisiones quinquenales.
En el programa electoral del PP de las últimas elecciones generales, se incluía la propuesta de establecer un nuevo sistema de financiación estable que garantizase la suficiencia del sistema y potenciara la autonomía financiera en términos de corresponsabilidad fiscal. Con esta premisa programática se consensuó el Acuerdo de 27 de julio de 2001 del Consejo de Política Fiscal y Financiera. El protagonista central del nuevo sistema es el incremento cuantitativo y cualitativo de la corresponsabilidad fiscal.
La corresponsabilidad fiscal es un elemento novedoso que introdujo el PP en la pasada legislatura y que, en síntesis, supone la atribución a las comunidades autónomas de capacidad normativa en relación a determinados tributos estatales cuyo rendimiento se cede total o parcialmente.
La profundización del principio de corresponsabilidad fiscal se acomete desde una doble perspectiva. En primer lugar, se ceden a las comunidades autónomas nuevos tributos estatales para conseguir una cesta de tributos que incrementen sus recursos. Así, se contempla la posibilidad de ceder el impuesto sobre la electricidad, el impuesto especial sobre determinados medios de transporte, el 40 % de los impuestos especiales de fabricación y el 35 % del IVA. Todo ello, sin perjuicio de los recursos tributarios ya cedidos, como son el impuesto sobre el patrimonio, el impuesto de sucesiones y donaciones, el impuesto de transmisiones patrimoniales o la tarifa autonómica del IRPF, cuyo límite máximo se fija en un 33 %.
En segundo lugar, se amplía la capacidad normativa de las comunidades autónomas en aquellos impuestos cuya cesión ya es efectiva y se deja abierta la posibilidad de conferir esa misma capacidad fiscal para los nuevos tributos que se declaran susceptibles de cesión. El nivel de atribución de capacidad normativa varía según el impuesto en cuestión y en todo caso, se excepciona de esta facultad normativa, por exigencias de la armonización fiscal, el IVA y los impuestos especiales
La corresponsabilidad fiscal conlleva, a mi juicio, una doble consecuencia. La primera de ellas consiste en robustecer el control democrático de las políticas autonómicas y, sobre todo, de la política fiscal. La atribución de la capacidad normativa supone la garantía para las comunidades de un ámbito de política fiscal propio en la materia tributaria estatal. Ello supone que pasan a disponer de un nuevo instrumento político que es la posibilidad de diseñar una política fiscal propia. Por tanto, ya no sirve la vieja doctrina de que el Estado recauda impuestos y la autonomía presta servicios.
Ahora, la Hacienda autonómica será corresponsable con la Hacienda estatal de la imposición y de la gestión de las más importantes piezas de nuestro engranaje tributario. Por ende, será responsable ante sus administrados de una determinada política de deducciones o de subida o bajada de tarifas en el IRPF. El ciudadano podrá evaluar no sólo la calidad de los servicios que se le suministran, como la educación o la sanidad, sino también, la política fiscal que emprende su Administración autonómica, si favorece o no la inversión, si incentiva fiscalmente el ahorro, si favorece la familia, etcétera. En este sentido, se profundiza democráticamente la gestión pública al permitir al ciudadano controlar más y mejor lo que da y lo que recibe.
La segunda consecuencia es que se profundiza considerablemente la autonomía financiera. Entendida esta última en sentido amplio. Es decir, no sólo autonomía en el diseño del gasto público sino también en la configuración de los ingresos que no dependen del voluntarismo del Gobierno de turno sino que gozan de un mayor automatismo al vincularse directamente a las principales figuras tributarias. En una palabra, mayor transparencia en un contexto de estabilidad financiera y vocación de permanencia. La mayor capacidad fiscal se adereza, además, con unos mecanismos que garantizan la suficiencia del sistema, como el fondo de suficiencia o las asignaciones de nivelación sin perjuicio de las funciones del fondo de compensación territorial.
En definitiva, se amplía considerablemente el radio de acción de la capacidad fiscal de la Administración autonómica en el seno de un nuevo sistema de financiación territorial que nace con vocación de permanencia, configura un sistema integrado y es producto del consenso de los agentes políticos implicados.