<I>Reactivación con la política fiscal</I>
Desde Adam Smith la gestión de la política de infraestructuras se ha considerado como una función del Estado, ya que a través de las mismas se promovía la competencia. Keynes convirtió las infraestructuras en el principal instrumento para sacar a los países de la Gran Depresión; desde entonces nadie ha dudado de que tal política debería ser financiada con los impuestos generales. Algunas brechas empezaron a abrirse cuando los Estados comenzaron a tener dificultades para su financiación y se arbitraron los sistemas de concesiones de autopistas o el conocido como método alemán, en los que se pide la colaboración del sector privado en la financiación de infraestructuras de transportes.
Ha sido la disciplina presupuestaria establecida por el Pacto de Estabilidad la que ha hecho saltar la creatividad hasta límites insospechados para escapar de los rígidos límites de su cómputo dentro del déficit público. Me estoy refiriendo a los supuestos de políticas públicas encargadas por los Gobiernos a sociedades públicas para lograr objetivos de política social o colectiva para las que puede no disponer de capital privado, a las que efectúa aportaciones de capital a través de activos financieros.
En tal supuesto se encuentran el ente público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF), sociedades estatales para la construcción y explotación de obras hidráulicas y Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), como holding público encargado de la reorganización del sector público empresarial (ver Cinco Días 8 y 22 de septiembre 2001).
De acuerdo con lo establecido en el Manual del SEC'95 sobre el déficit público y la deuda pública (Eurostat 2000) tales entes deben ser integrados en el Estado a efectos de determinar su capacidad o necesidad de financiación, dicha incidencia se estima en el 0,8% del PIB.
Si no recuerdo mal, en 1997 se consultó a la Comisión Europea la consideración que, a efectos de déficit público, debía darse a las aportaciones de capital del Estado al GIF; puede ser que en aquel momento en el que el SEC'95 no estaba en vigor, la Comisión fuera del parecer de que no se debía tener en cuenta en el déficit público. Sin embargo, la interpretación del SEC'95 que entró en vigor en 1999, efectuada por el citado manual, es clara en el sentido de que deben ser tenidas en cuenta en el déficit del Estado.
Si a tal déficit le sumamos el derivado del menor crecimiento del PIB que el previsto en el Presupuesto 2002 y el que resulte de las modificaciones presupuestarias que se prevén en la ejecución del citado Presupuesto, puede estimarse que el Presupuesto del próximo año se liquidará con un déficit del entorno del 2% del PIB, que se financiará con la emisión de deuda pública prevista en el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
No confía el Gobierno en que esta política fiscal expansiva por el lado del gasto público sea suficiente para reactivar el crecimiento y, por ello, en el proyecto de Ley de Acompañamiento a la Ley de Presupuestos 2002 incluye un conjunto de medidas fiscales con tal finalidad.
La Ley de Acompañamiento debería limitarse exclusivamente a las normas de política fiscal tendentes a corregir el ciclo, sin embargo, se ha convertido en una ley ómnibus en la que los organismos públicos y grupos de intereses intentan introducir normas que de otra manera no hubieran tenido posibilidad de ver la luz.
Aparte de la inseguridad jurídica que tal forma de proceder acarrea, el Congreso se ve forzado a estudiar en la Comisión de Presupuestos un conjunto de normas que se hurtan al debate de las comisiones especializadas que tienen una visión de conjunto del campo objeto de regulación, con pérdida de la calidad del proceso legislativo. Es una verdadera invasión del Ejecutivo en las atribuciones del poder legislativo respecto a la organización de la forma de ejercer sus funciones, que no es admisible en un Estado de derecho. La Ley de Acompañamiento para 2002 ocupa casi 300 páginas y a través de la misma se modifican decenas de leyes. Y esto va en aumento año a año.
Centrándonos exclusivamente en las medidas de política fiscal, con la finalidad de "incentivar el crecimiento y el empleo de acuerdo con los criterios de política económica fijados por el Gobierno para afrontar la ralentización del crecimiento económico derivado del cambio de tendencia del ciclo económico", cita el proyecto de ley la supresión del límite conjunto de aportaciones para planes de pensiones individuales y de empleo, así como el incremento del límite para las aportaciones realizadas por personas próximas a la jubilación y para personas con minusvalía, la creación de una nueva deducción en cuota por reinversión de beneficios extraordinarios, la ampliación de la base de deducción por actividades de investigación y desarrollo e investigación tecnológica, la ampliación del ámbito de aplicación de los incentivos fiscales para las pymes, la ampliación del límite temporal de amortización del fondo de comercio y del plazo para compensar bases imponibles negativas.
Para juzgar la eficacia de las citadas medidas, hemos de tener en cuenta que la actual situación de crisis de la economía proviene de una caída de la demanda de las familias, agudizada por la incertidumbre que a nivel mundial constituye el actual entorno económico.
Las medidas más lógicas por el lado de la política fiscal tributaria hubieran sido aquellas que tendieran a aumentar la renta disponible de los hogares y, por tanto, su consumo. En estos momentos las medidas incentivadoras del ahorro a través de planes de pensiones pueden ser inclusive contraproducentes ante el objetivo prioritario de aumentar el consumo, y las medidas adoptadas en el impuesto sobre sociedades para favorecer el crecimiento por el lado de la oferta no tendrán incidencia alguna, ya que las empresas sólo aumentarán su inversión si la demanda de consumo se incrementa.
Una medida más lógica hubiera sido rebajar para 2002 la cuantía de las retenciones a cuenta en el impuesto sobre la renta de las personas físicas. En definitiva, una asignación de recursos no eficiente para el objetivo a conseguir: la reactivación del consumo privado.
¿A cuánto asciende esta asignación de recursos? La Ley General Presupuestaria establece en su artículo 48 que en los Presupuestos Generales del Estado se consignará, de forma ordenada y sistemática, el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. Como consecuencia lógica, a la Ley de Acompañamiento debía unirse una estimación del coste de las medidas de política fiscal tributaria con la finalidad de incetivar el crecimiento y el empleo.