La financiación autonómica, un embrollo en el que siempre ganan y pierden los mismos

De la reforma del modelo dependen los servicios públicos que ofertan las comunidades, por lo que en el debate deben primar los criterios técnicos

El sistema de financiación de las 15 comunidades de régimen común de España es una pieza fundamental en la articulación del Estado de las autonomías que no está bien resuelta. El esquema vigente, cuyas reglas datan de 2009 con el compromiso de actualizarse en 2014, está indiscutiblemente desfasado más allá de cuestiones obvias de calendario. El esquema origina importantes asimetrías en la financiación que recibe cada territorio, originando una brecha entre el mejor y peor financiado que en 2021 –último ejercicio con datos disponibles– rozó los 730 euros per cápita. Estas divergencias, año a año, han venido situando a Cantabria, Baleares y La Rioja siempre en la parte alta de la asignación de recursos, mientras que Murcia, Comunidad Valenciana y Andalucía han estado tradicionalmente infrafinanciadas. Teniendo en cuenta que el modelo reparte los recursos para que los territorios puedan costear y ofrecer los servicios públicos básicos, urge una reforma que cumpla con los principios técnicos y de solidaridad y equidad.

Carlos Cortinas Cano

El consenso de académicos y expertos, al que hace tiempo se han sumado varias regiones, es claro: la reforma es urgente. Ahora, tras las elecciones generales, el tema ha vuelto a la palestra y el presidente en funciones, Pedro Sánchez, ha abierto la puerta a un rediseño. El riesgo es que, como sucedió en 2009, los criterios políticos ganen a los económicos y que el nuevo modelo reproduzca distorsiones, sean nuevas o sean las mismas de siempre.

Los ajustados resultados del 23J y el papel indispensable que los partidos soberanistas catalanes tendrán en la formación del futuro Gobierno –el País Vasco, al igual que Navarra, tiene un régimen fiscal propio– no deberían condicionar ni enturbiar la negociación. Así lo creen al menos los principales expertos y académicos consultados. “Todas las comunidades van a intentar maximizar sus recursos y mejorar sus posiciones, es algo lógico. El problema es que, en base a estrategias políticas, los partidos que aspiran a formar Gobierno acepten estas peticiones”, apunta Jorge Onrubia, profesor en la Universidad Complutense de Madrid e investigador asociado en Fedea. Por eso, añade, la eventual reforma debería llevarse a cabo una vez que se haya constituido el Ejecutivo y tendría que conseguir el visto bueno de PSOE y PP, los dos grandes partidos.

La reforma del sistema es endiablada por varios motivos. Uno de ellos es el conocido como principio del statu quo que garantiza que ninguna comunidad reciba con el cambio menos dinero del que hubiera obtenido con el modelo anterior, es decir, el ahora vigente. Según explica Ángel de la Fuente, director de Fedea y uno de los mayores expertos del país en esta materia, esta regla desvirtúa la negociación porque sitúa en una posición privilegiada a las comunidades que actualmente están mejor financiadas. Romper con esta garantía llevaría a que con la reforma hubiese perdedores reales, pero los académicos defienden que no hacerlo supondría perpetuar los errores del modelo actual.

En este punto entra en juego otro de los aspectos más polémicos, que es la posibilidad de adoptar el principio de ordinalidad. Esta teoría defiende que los mecanismos de solidaridad y nivelación deben corregir la desigualdad, pero no revertir el ranking de recursos per cápita. Es decir, el modelo debe reducir las diferencias entre las zonas más ricas y las más pobres, pero no intercambiar sus posiciones, que es lo que ahora sucede.

Actualmente, Madrid es la comunidad con mayor capacidad fiscal. Sin embargo, al aplicar los correctores, cae a la octava posición en asignación de recursos por habitante. Lo mismo sucede con Cataluña, la segunda región con más músculo financiero, que se coloca en novena posición. Al otro lado están Cantabria, La Rioja o Extremadura, con una capacidad fiscal real menor pero con una asignación efectiva muy superior a la media. Los cálculos que elabora anualmente Fedea parten de un índice en el que la financiación media se sitúa en 100. Desde que el sistema se reformó en 2009 han estado siempre muy por encima de este umbral Cantabria, Extremadura y los archipiélagos, mientras que Andalucía, Murcia y Valencia nunca han llegado a esta cifra.

Como es lógico, las regiones más sobrefinanciadas van a pelear por preservar el principio del statu quo y conservar su mejor tratamiento. Al mismo tiempo, territorios como Cataluña reclaman la regla de la ordinalidad para escalar posiciones. “Qué hacer con estos dos principios es el gran quebradero de cabeza técnico y político del debate”, apunta Diego Martínez López, profesor en la Universidad Pablo Olavide de Sevilla e investigador asociado también en Fedea. Este experto también incluye en estos puntos la recaudación normativa o teórica de cada región o la armonización fiscal, con el objetivo de fijar unos umbrales máximos y mínimos en ciertos impuestos para que no pueda haber una competencia territorial a la baja.

Según recuerda Onrubia, el informe que los expertos redactaron en el año 2017 –cuando se intentó llevar a cabo la reforma– recomendaba eliminar con matices la cláusula del statu quo y respetar el principio de ordinalidad. “El mundo académico tiene debates sobre estos temas y no hay un consenso claro”, añade. Lo que parece claro “es que la negociación no debe estar condicionada por las reclamaciones regionales, ya que los territorio van a velar por sus intereses y es imposible contentar a todos”.

Por ejemplo, en lo que respecta al statu quo, los expertos no ven mal un régimen transitorio hasta su eliminación definitiva para mitigar los efectos nocivos. En cuanto a la solidaridad, nadie duda de que las regiones más ricas –que muchas veces se benefician de cuestiones como la capitalidad– deben contribuir a financiar a las más pobres, pero sí hay voces que piden que esta solidaridad interterritorial no modifique el ranking de financiación per cápita. En este punto, añade Onrubia, entran además las dos comunidades forales, “que también deberían contribuir” para ayudar con sus recursos a las más pobres.

Parte de estos cambios, defienden los académicos, podrían lograrse con una simplificación de los cuatro fondos que hoy existen. Sería cuestión de crear un Fondo Básico, parecido al Fondo de Garantía actual, y un único Fondo de Nivelación vertical que sustituiría a los tres fondos del modelo de 2009 y que sí operaría con un criterio de nivelación claro. Esta reforma, incluida en las recomendaciones que los expertos pusieron sobre la mesa en 2017, también daría pie a renovar los criterios de población ajustada, que tienen en cuenta factores como la dispersión o densidad demográfica o la cantidad de población mayor de 65 años o en edad escolar, ya que no es lo mismo costear estos servicios en una región de población envejecida y diseminada que en otra mucho más concentrada.

En medio de este torrente de cuestiones técnicas el Gobierno central debería huir de fórmulas a la carta de una o varias regiones, pues la financiación autonómica está interconectada y cada tecla que se toca en el acuerdo con un territorio afecta al resto del pastel. En juego está nada más y nada menos que la financiación de los servicios públicos y la solidaridad interterritorial, por lo que cualquier cambio debe basarse en criterios técnicos, rigurosos, de equidad y de justicia.

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