El recurso especial en materia de contratación: una herramienta necesaria frente al Covid-19
Desde que se declaró el estado de alarma se han dictado innumerables actos y disposiciones en materia de contratación del sector público, pero los plazos para impugnar la actuación de las administraciones están suspendidos
A estas alturas, a nadie se le escapa que la irrupción del Covid-19 no solo ha generado una emergencia sanitaria dolorosamente trágica y sin precedentes, como evidencian las aproximadamente 27.000 personas que han fallecido por este motivo en España, sino que también ha conllevado una producción normativa inusitada en todas las áreas del Derecho, incluida también la contratación del sector público.
De hecho, haciendo un recuento del listado que aparece en la página web de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReScon), adscrita al Ministerio de Hacienda, desde el día 14 de marzo, fecha en que se declaró el estado de alarma, las diferentes Administraciones Públicas han dictado 346 disposiciones que afectan a esta materia. La magnitud de tales cifras y la singularidad de sus previsiones -todas ellas relacionadas de alguna manera con los efectos del Covid-19-, ha llevado a la citada OIReScon a elaborar y publicar un análisis pormenorizado del impacto de dichas disposiciones, con la "finalidad de compilar y sistematizar la normativa en materia de contratación pública".
Asimismo, la actividad de los órganos de contratación tampoco ha cesado durante este tiempo, a pesar de la suspensión de los términos y plazos administrativos que existe actualmente con carácter general y que únicamente se excepciona en determinados supuestos normativamente establecidos (v.gr. para la adjudicación de contratos relacionados con la gestión de la actual crisis sanitaria). Prueba de ello es que, desde el pasado 14 de marzo y hasta el día 12 de mayo, se había publicado en la Plataforma de Contratación del Estado la adjudicación de cerca de 4.700 contratos del sector público. Además, de acuerdo con el buscador online del Boletín Oficial del Estado, más de 940 publicaciones efectuadas en ese mismo periodo contienen alguna referencia al término contrato público.
Dichos datos, aunque muy elocuentes e ilustrativos, son absolutamente parciales e incompletos, ya que no incluyen otros aspectos relevantes de la frenética actividad administrativa desarrollada en este ámbito. Me refiero, en concreto, a los numerosos expedientes tramitados para paliar los efectos del Covid-19 en contratos públicos en vigor, a los expedientes de resolución de contratos que han perdido su finalidad y a todos aquellos contratos que, habiendo sido adjudicados mediante la tramitación de emergencia, no se encuentran todavía publicados.
En definitiva, desde que se declaró el estado de alarma, se han dictado innumerables actos y disposiciones en materia de contratación del sector público. Sin embargo, salvo determinadas excepciones –entre las que se encuentran los procedimientos en los que se haya acordado su continuación por estar estrechamente vinculados a los hechos justificativos del estado de alarma o porque sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios-, los plazos para impugnar la actuación de las distintas Administraciones Públicas se encuentran actualmente suspendidos.
Todo lo anterior lleva a la inevitable conclusión de que vamos a asistir próximamente a un incremento muy significativo y considerable de la litigiosidad en esta materia. Ello, sin duda, también va a incrementar el riesgo de colapso del que se ha alertado últimamente desde la Administración de Justicia.
En este contexto, el recurso especial en materia de contratación aparece como una herramienta idónea para, dentro de su ámbito de aplicación, dirimir las controversias que puedan plantearse en materia de contratación del sector público, de un modo ágil y eficaz para las partes, y sin sobrecargar a la Administración de Justicia.
Para quien desconozca sus características, se trata de un recurso de carácter administrativo, resuelto por tribunales especializados e independientes, que cuenta con un plazo máximo de resolución de dos meses y que tiene unos niveles de estimación muy superiores a los de cualquier recurso administrativo ordinario. De hecho, de acuerdo con las memorias anuales que elabora el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, a falta de que se publiquen los datos correspondientes al año 2019, el porcentaje de recursos estimados por dicho Tribunal ha oscilado desde el 25% (año 2018) al 52% (año 2013) del total de los recursos que interpuestos a lo largo de cada año.
Dado el éxito y utilidad contrastada que el recurso especial en materia de contratación ha supuesto tanto para empresas licitadoras como para la propia Administración Pública, las sucesivas reformas legislativas que se han introducido desde su creación han ido ampliando su ámbito de aplicación. Así, se han incrementado tanto las clases de contratos afectos a dicho recurso como los actos administrativos concretos que se pueden impugnar. En relación con este último aspecto, hay que aclarar que en la actualidad se puede interponer, esencialmente, frente a actos dictados durante los procedimientos de adjudicación, frente a determinadas modificaciones de contratos, frente a la formalización de encargos a medios propios y frente a acuerdos de rescate de concesiones.
Ante esta situación, no sorprende, y es perfectamente comprensible, que existan voces muy cualificadas, incluido el Consejo General del Poder Judicial, que abogan por una nueva modificación legislativa del recurso especial en materia de contratación. En concreto, se aboga para que, dentro del alto grado de litigiosidad que se avecina, los titulares de intereses legítimos puedan emplear esta herramienta -además de para los supuestos indicados anteriormente-, para cualquier otra reclamación por incidencias en la ejecución de los contratos públicos derivada de la crisis COVID-19, incluidas, por tanto, las relacionadas con el restablecimiento del equilibrio económico-financiero de concesiones.
Leopoldo Reaño, abogado de Allen & Overy.