El verdadero debate de una Hacienda catalana

Hay que plantear si resulta conveniente ampliar las competencias de las comunidades

Agencia Tributaria de Cataluña
De izquierda a derecha, el presidente de la Generalitat, Carles Puigdemont; el vicepresidente del Govern, Oriol Junqueras, y el director de la Agencia Tributaria de Cataluña, Eduard Vilà.

Como ya señalaba Bodino, uno de los atributos del poder soberano es la facultad de gravar a los súbditos con contribuciones e impuestos, así como de eximir de los mismos a algunos de dichos súbditos. Siendo así, no debe extrañarnos que parte del plan soberanista del actual Gobierno de la Generalitat incluya la pretensión de recaudar la totalidad de los impuestos exigibles en Cataluña a través de su propia Agencia Tributaria.

Ante todo, debemos aclarar que la creación de una Agencia Tributaria por parte de una comunidad autónoma no presenta ninguna particularidad ni implica, por sí misma, el incumplimiento del marco legal y constitucional. Las comunidades autónomas tienen competencia para la gestión de sus tributos propios y de los estatales cuya cesión no solo implica la recaudación, sino también las competencias para su aplicación. En concreto, se trata de los impuestos sobre el patrimonio, sobre sucesiones y donaciones, sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, los tributos sobre el juego y el impuesto especial sobre determinados medios de transporte.

Para ello, muchas comunidades han replicado el modelo de agencia que existe en el Estado, ya que la experiencia demuestra su eficacia como modelo organizativo para la gestión tributaria. Sin ir más lejos, así sucede en Andalucía, territorio poco sospechoso de tener un afán secesionista.

Por tanto, no es la creación de una Agencia Tributaria catalana lo que debe preocuparnos, sino el contenido con el que se le dote. Y, según el acto de su presentación pública, la aspiración del Gobierno catalán es que, en caso de que salga el sí en el referéndum del 10 –suponiendo que llegue a celebrarse–, esta agencia recaude la totalidad de los impuestos exigibles en Cataluña. Por tanto, estamos hablando, básicamente, de los impuestos sobre la renta, sobre el valor añadido y sobre sociedades, que quedan al margen de las competencias gestoras de las comunidades autónomas.

Ante esta situación, el Ministerio de Hacienda ha hecho pública una nota en la que advierte a los contribuyentes de que las declaraciones por dichos impuestos presentadas y pagadas a la Administración catalana carecen de cualquier efecto. Se señala, además, que tal forma de proceder puede dar lugar a la exigencia de responsabilidades administrativas e, incluso, penales.

Como puede comprobarse, el conflicto podría terminar afectando individualmente a ciudadanos y empresas que, como contribuyentes, podrían verse sometidos, hipotéticamente –la verdad, yo no creo que llegue a suceder– a dos Administraciones tributarias intentando ejercer su poder –uno legítimo, según nuestro actual marco normativo y otro, no– para la recaudación de los tributos. En esta situación, resulta difícil coincidir con el Ministerio de Hacienda en que la presentación equivocada de las declaraciones puede llegar a ser constitutiva de un ilícito penal. El delito fiscal exige dolo para su comisión y este no puede apreciarse en un estado de confusión administrativa como el que acabamos de describir. Pero, dicho esto, sí es cierto que la Agencia Estatal de Administración Tributaria no va a renunciar a liquidar y exigir los impuestos que le corresponden, pudiéndose producir situaciones de pagos duplicados y de conflictos con el ciudadano derivados de la falta de competencia de la agencia catalana.

Por tanto, el anuncio realizado no constituye una buena noticia para la economía de la comunidad autónoma, ya que el clima de negocios de cualquier territorio depende, en buena medida, de la seguridad jurídica que se ofrezca. Todo lo contrario al escenario que plantea el Gobierno catalán. En todo caso y por la vía de la recomendación, nada mejor que presentar y pagar los impuestos a cada una de las Administraciones en función de su competencia. Esto es, los principales tributos del sistema –como decíamos, IRPF, IVA e IS–, a la Administración estatal.

En todo caso y como he señalado, no creo que esta situación de duplicidad de Administraciones tributarias llegue realmente a plantearse. Por ello, resulta más útil realizar alguna reflexión para el día después, una vez que el conflicto, en sus manifestaciones de unilateralidad más graves, haya desaparecido. La financiación autonómica, como sabemos, es una de las asignaturas pendientes en la presente legislatura y sus aspectos administrativos forman parte de la reforma que, antes o después, deberá acometerse. Esto es, deberemos plantearnos si resulta conveniente incrementar las competencias de gestión de las comunidades autónomas, extendiéndola a tributos, como el IRPF, cuya recaudación se cede parcialmente. Esta ha sido, ya desde antiguo, una aspiración de Cataluña, que planteó en la negociación del actual sistema de financiación.

A mi juicio, la respuesta debe ser negativa, aunque con matices. La experiencia comparada muestra –Alemania es un caso paradigmático– que una Administración tributaria fragmentada es mucho menos eficaz en la aplicación del sistema tributario y, en particular, en la lucha contra el fraude. Entre otras cosas, porque también se fragmenta la información y nada garantiza que esta sea compartida a fin de que se puedan planificar correctamente las actuaciones inspectoras. Dichas tareas deben seguir realizándose de manera centralizada, si no queremos perder en términos de eficacia.

Ahora bien, y estos son los matices, la actual participación de las comunidades autónomas en los órganos de dirección de la Agencia Tributaria del Estado no es del todo satisfactoria. Se produce a muy alto nivel y con una capacidad de influencia y decisión en el área operativa muy limitada. Tal vez aquí sí exista algún margen de mejora para dar cabida a las aspiraciones de comunidades que, como Cataluña, quieren tener un mayor control sobre los ingresos que dotan su Hacienda. Creo que esta es la verdadera discusión relevante, lo que tenemos ahora, fuegos artificiales.

Jesús Rodríguez Márquez es socio F&J Martín Abogados. Profesor de Derecho Financiero y Tributario de la UCM.

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