La calidad de las normas
El Gobierno ha tomado la iniciativa, siguiendo el compromiso de su programa electoral, de dar los pasos necesarios para mejorar la calidad de los servicios y de las políticas públicas. Poco antes del verano se constituyó una comisión de expertos de carácter multidisciplinar que debe preparar un informe en el que se analice la experiencia internacional en evaluación de políticas públicas y el estado de la cuestión en España y, proponga las medidas más adecuadas para la creación y buen funcionamiento de la futura Agencia Estatal de Evaluación de la Calidad de los Servicios y de las Políticas Públicas. Se trata de un nuevo enfoque estratégico que pretende progresar tanto en la mejora de los índices de satisfacción de los ciudadanos como en el incremento de la eficiencia económica del sector público.
La evaluación es tanto un conjunto de metodologías sistemáticamente aplicadas como, sobre todo, un cambio cultural de administradores y administrados que cuestione continuamente, como parte integrante de los procesos y políticas, la utilidad de las políticas públicas e implemente medidas de mejora.
Mas allá de la evaluación ex post, por muy ágil y próxima que sea, es preciso plantear con todo rigor y ex ante los efectos favorables y desfavorables, directos e inducidos de las normas que emanan de los poderes públicos.
Para aprovechar todo el potencial de crecimiento de la economía europea y reducir los costes es necesario un marco normativo bien diseñado
A mediados del siglo XX el repertorio anual de legislación se encuadernaba en un tomo, en estos últimos años (2003) requiere cinco. Esto no sólo dificulta el correcto conocimiento e interpretación del Derecho, también tiene un coste estimado entre un 2% y un 5% del PIB. El FMI calcula que un proceso de mejora en la legislación de la UE puede provocar incrementos de productividad del 3%, y del PIB de nada menos que el 7%.
El paradigma neoliberal enfoca la solución desde el principio de la reducción del tamaño del sector público y de la desregulación de los mercados y de la sociedad civil. Parece, sin embargo, que se abre paso un amplio consenso que acepta sólo parcialmente el paradigma: no se trata sólo de regular menos sino mejor. Las medidas desregulatorias serán adecuadas o no según los efectos directos e indirectos que provoquen.
Las normas tienen efectos económicos sociales y medioambientales. Es preciso, antes de aprobarlas, y como parte intrínseca de su proceso de concepción, establecer una metodología que permita realizar análisis ex ante de su impacto.
La UE ha demostrado clara preocupación con este tema y trata de instrumentar mejoras en un triple frente: simplificación administrativa, codificación de las directivas e implementación sistemática de análisis de impacto de las normas. Ya en 2000 los ministros de Administraciones Públicas encargaron un informe para mejorar la calidad de las normas de la UE y de los miembros. El informe Mandelkern, nombre del presidente del Grupo de Trabajo, se presentó al Consejo Europeo de Laeken en 2001. Como consecuencia, la Comisión aprobó en 2002 el Plan de acción para la simplificación y mejora del entorno regulatorio y se ha autoimpuesto análisis de impacto previos a la totalidad de las propuestas que realice al Consejo. Por iniciativa conjunta de las presidencias semestrales de 2004 y 2005 (Irlanda, Holanda, Luxemburgo y Reino Unido) que se presentó al Ecofin, se propone que todos los Estados miembros apliquen sistemáticamente instrumentos de mejora de calidad a su normativa, basados en técnicas de análisis previo de impacto y de simplificación de las disposiciones.
Es importante que sociedad civil, administradores y dirigentes políticos tomen conciencia de la necesidad de que el marco normativo esté bien diseñado. Es condición necesaria para aprovechar todo el potencial de crecimiento de la economía europea y reducir los costes.
No se trata de establecer nuevos y caros procedimientos (en euros y tiempo) que se vean por políticos y burócratas como obstáculos a superar: al contrario, se pretende dotar a los administradores de técnicas para evaluar correctamente el impacto de las políticas establecidas por nuevas normas. Es necesario acometer un cambio que llegue a todos los escalones de gobierno y Administraciones. Las decisiones deben tomarse no defendiendo sino cuestionando permanentemente las propias ideas y examinando ventajas e inconvenientes de las alternativas.
Aparte de los costes en crecimiento y de la disminución de problemas no previstos que, con un análisis de impacto, pueden anticiparse y evitarse en lugar de sufrirse y paliarse, es de esperar que de la mejora de las políticas surja la mejora en la satisfacción ciudadana.
Quienes impulsan el proceso han de tener constancia, porque los cambios culturales son de asimilación lenta. Este proceso requerirá su propia normativa (que debería servir de ejemplo sometiéndose a análisis previo de impacto) pero, sobre todo, de una voluntad política a largo plazo, del respaldo de los dirigentes y del esfuerzo continuado de quienes deban implantarla y difundirla.
La situación tiene una dificultad particular y añadida en España, que procede de la escasa tradición cultural y de la pequeña experiencia de la Administración en este tipo de técnicas. Es relevante, a este respecto, la mención a la OCDE cuyo informe de 2000, Reforma Regulatoria en España considera no necesaria sino imprescindible la adopción de medidas de mejora de calidad normativa. Si el esfuerzo y el trabajo son siempre necesarios lo serán más aquí y en este caso.
Los trabajos de la Comisión de Expertos recientemente creada se dirigen, como una de las líneas básicas de la mejora de la calidad de las políticas y servicios públicos, a la implantación del análisis de impacto regulatorio en los procedimientos normativos españoles. Ha trabajado con expertos holandeses y británicos, los países de la UE con más experiencia y tradición en este campo, para asimilar sus dificultades y éxitos y dibujar los condicionantes técnicos, políticos y culturales de la situación española.
No hay alternativas a este proceso: o nos subimos al tren de la evaluación, la autocrítica y el cambio cultural o nos llevará a él la dura realidad. Sólo podemos elegir cuándo (ahora o más tarde) y cómo (voluntaria y pro activamente o a la fuerza) pero la realidad se acaba imponiendo. Hagamos de la necesidad virtud y aprovechemos de la mejor manera posible esta oportunidad de mejora.
La futura Agencia Estatal de Evaluación de la Calidad de los Servicios y de las Políticas Públicas deberá cumplir un papel de importancia también en este campo dotando a la Administración de las herramientas y del saber hacer necesarios y promoviendo el imprescindible cambio cultural.