La financiación singular de Cataluña: la serpiente de este verano
Extender a todas las comunidades la nueva fórmula obligaría al Estado a reducir su gasto o subir los impuestos
Una de las serpientes de este verano, sin lugar a dudas, ha sido el acuerdo para una financiación singular de Cataluña pactado entre el PSOE y ERC. Este parte de unos antecedentes que, aunque referidos a una, son aplicables a la práctica mayoría de las Comunidades Autónomas (CC AA): su pretendida infrafinanciación. Se afirma que no se trata de reformar el modelo de financiación común, sino cambiarlo sobre un nuevo paradigma ...
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Una de las serpientes de este verano, sin lugar a dudas, ha sido el acuerdo para una financiación singular de Cataluña pactado entre el PSOE y ERC. Este parte de unos antecedentes que, aunque referidos a una, son aplicables a la práctica mayoría de las Comunidades Autónomas (CC AA): su pretendida infrafinanciación. Se afirma que no se trata de reformar el modelo de financiación común, sino cambiarlo sobre un nuevo paradigma basado en la singularidad y la bilateralidad, de forma que, básicamente:
a) La gestión, recaudación, liquidación e inspección de todos los impuestos soportados en Cataluña (en los que se propone un aumento sustancial, por parte de la Generalitat, de su capacidad normativa), salvo los de naturaleza local, comenzando por el IRPF, pasan de la AEAT a la Agencia Tributaria de Cataluña (ATC), lo que requerirá el traspaso de medios humanos, materiales, económicos y tecnológicos.
b) La aportación catalana a las finanzas del Estado integra la correspondiente al coste de los servicios que este último presta en Cataluña (a través de un porcentaje de participación en los tributos), así como la relativa a la solidaridad (explícita y reflejada de manera transparente). En definitiva, la Generalitat debe contribuir a la solidaridad con las demás CC AA, a fin de que los servicios prestados por los distintos Gobiernos autonómicos a sus ciudadanos puedan alcanzar niveles similares, siempre que lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar.
Ahora bien, estará limitada por el principio de ordinalidad, según la capacidad fiscal, pues las contribuciones de las CC AA por habitante, ordenadas en una escala de mayor a menor, deben mantener el mismo orden que en la escala de lo que reciben. Ello significa, se afirma en el acuerdo, un cambio estructural en el sistema de financiación, que, en el caso de no adoptarse durante 2025, requerirá medidas compensatorias.
Y, todo lo anterior, pactado en el seno de la comisión bilateral a constituir entre los Gobiernos de la Generalitat y del Estado, así como de la Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat.
En nuestra opinión y con los escasos mimbres que conocemos, lo anterior no es otra cosa que instaurar en Cataluña, a efectos prácticos, un régimen similar al de concierto o convenio, aplicable en el País Vasco y Navarra, pero con una diferencia esencial: la aportación a la solidaridad.
En primer lugar, con relación al juicio de constitucionalidad, no cabe establecer una singularidad de Cataluña en materia de financiación frente al resto de CC AA de régimen común, ya que ello atenta contra el principio de igualdad (art. 138.2 y concordantes de la Constitución). Por tanto, cualquier reforma que incluya las previsiones del acuerdo debe dar a todas ellas la posibilidad de acogerse a él, estableciendo tres tipos de regímenes: el común, el singular (al cual, en la práctica, únicamente podrían optar las que aportan más de lo que reciben, es decir, Cataluña, Islas Baleares y Madrid) y el aplicable en los territorios forales.
En segundo lugar, de la vinculación de la aportación a la solidaridad con que las demás CC AA lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar, se ha ocupado la STC 31/2010, de 28 de junio (FJ 134), que analizó la anterior versión del Estatuto catalán. A su juicio, la determinación de dicho esfuerzo “es cuestión que solo corresponde regular al propio Estado, tras las actuaciones correspondientes en el seno del sistema multilateral de cooperación y coordinación constitucionalmente previsto”.
En tercer lugar, para el Tribunal Constitucional, el principio de ordinalidad, de raigambre alemana y sin llamarlo de este modo, “ha de entenderse, en definitiva, como la manifestación expresa de un principio inherente al modelo de solidaridad interterritorial, en cuya virtud el Estado viene constitucionalmente obligado a procurar un “equilibrio económico, adecuado y justo” entre las Comunidades Autónomas que no perjudique a las más prósperas más allá de lo razonablemente necesario para el fin de la promoción de las menos favorecidas”.
En definitiva, únicamente puede operar cuando la alteración de la posición de una comunidad se deba, no a la aplicación general de los mecanismos de nivelación, sino, exclusivamente, a la aportación que realizase como consecuencia de su posible participación en dichos mecanismos, lo cual supone un “limitado alcance”.
En otro orden de cosas, de un lado, instaurar lo pretendido lleva aparejada una quiebra en la aplicación de nuestro sistema tributario con consecuencias muy negativas para los intereses generales. En definitiva, supone trocear la AEAT y, por tanto, una pérdida de eficacia en la lucha contra el fraude fiscal, al fraccionarse la información que permite su control.
De otro lado, tal y como ha puesto de relieve Ángel de la Fuente en un Informe para Fedea (Las implicaciones financieras de un concierto catalán), la financiación homogénea de la Generalitat se elevaría entre un 25% y un 50%. Puesto que Cataluña parte de un índice de financiación homogénea por habitante ajustado de 101 en 2022, frente a una media de 100 para el conjunto de las CC AA de régimen común, se situaría, claramente, por encima de las no forales.
Extender la medida a todas ellas costaría entre 31.000 y 62.000 millones de euros adicionales. De este modo, partiendo de que ninguna comunidad puede perder financiación, el Estado tendría que ajustar a la baja su gasto o incrementar la presión fiscal, lo cual no es tarea fácil.
Javier Martín Fernández es socio director de Ideo Legal y catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense de Madrid