¿Cuánto, quién y por qué? La evolución del consumo público desde 2019
Este indicador, con un papel contracíclico en momentos de crisis, ha sido crucial en el desempeño de la economía española durante los últimos años
El consumo público ha aportado algo más de la mitad del crecimiento económico desde el cuarto trimestre de 2019 hasta el tercero de 2024, en términos reales, según datos del INE; aunque una cuarta parte en términos corrientes. Esto significa que, a pesar de no ser uno de los componentes más importantes de la demanda (representa un 20% del PIB), esta aportación solo ha sido posible debido a un fuerte aumento de este. En el tercer trimestre de 2024, el consumo público era un 19,4% mayor que en el cuarto de 2019, si descontamos la subida de los precios; todo ello cuando el PIB solo era un 6,6% mayor.
Aunque este dato es en sí mismo muy relevante, lo verdaderamente interesante es tratar de deconstruir dicho crecimiento, tanto en el tiemuo como en el quién y el porqué. Sin este contexto, el debate carece de sentido. Sin embargo, antes de proceder es necesario dedicar un espacio a explicar qué es el consumo público y cómo se calcula en términos de Contabilidad Nacional.
En primer lugar, no podemos confundir consumo público con presupuesto público. En realidad, de la ejecución presupuestaria del conjunto de las administraciones públicas, el consumo público solo representa aproximadamente entre un 40% y el 50% de lo que se contempla en estos. Así, no se considera como consumo, por ejemplo, la inversión. Tampoco las transferencias monetarias, entre otras muchas partidas.
Respecto a la inversión, es lógico que esta no pueda considerarse como consumo por propia definición; iría a la partida de formación bruta de capital. Mientras, las transferencias monetarias (como son las prestaciones de cualquier tipo) consisten en detraer rentas de unos para dárselas a otros. Así, el consumo público debe asociarse más a la actividad directa de las administraciones que conlleva la compra de bienes y servicios o la producción propia que consume (en términos colectivos) la propia administración.
Concretamente, el consumo público se obtiene mediante la suma de las remuneraciones a los empleados públicos, de los consumos intermedios y del consumo de capital fijo (depreciación del capital) a lo que hay que detraer algunas partidas de producción para autoconsumo. Todo esto sumó, en lo que llevamos de 2024, 230.000 millones de euros, un 19,5% del PIB; o uno de cada cinco euros.
Dicho esto, el consumo público tiene un papel, al menos teóricamente, contracíclico. Así, y dadas las crisis que median entre 2019 y 2024, la de la covid en el año 2020 y 2021, y la energética y de costes entre 2022 y 2023, una de las principales explicaciones de la elevada aportación del consumo público al crecimiento económico de este lustro es el esfuerzo realizado para evitar que ambas crisis tuvieran un mayor efecto sobre las rentas de los españoles.
No cabe duda de que los refuerzos sanitarios y educativos, el pago de medicamentos y el tratamiento de la enfermedad, así como la consolidación de servicios necesarios para mitigar las consecuencias sanitarias y no sanitarias de la covid, exigieron un gran esfuerzo colectivo y presupuestario. A esto debemos unir las transferencias en especie y monetarias para mitigar el impacto de la subida de los precios energéticos. Todo esto explicaría en buena parte el aumento del gasto público en unos años enormemente atípicos.
Junto a todo lo anterior, hay una cuestión digna de mencionar: los precios. Mientras la aportación en términos reales al crecimiento desde 2019 sería aproximadamente la mitad, en términos corrientes, como hemos dicho, es bastante inferior. Debemos tener en cuenta que el procedimiento de cálculo de las series reales es mediante la aplicación de deflactores a las series en términos corrientes. Así pues, lo que trasluce de estas cifras es que mientras los precios que corresponden al consumo privado crecieron de forma intensa durante este período —un 17,8% desde finales de 2019—, los que afectan al consumo público lo hicieron menos —un 10,2% en el mismo período—. Aunque parezca contraintuitivo, una diferencia en la evolución de los precios relativos puede conllevar a una mayor aportación del sector con aumentos más moderados de precios en las series reales. Pero esto merece un análisis aparte que no desarrollaré hoy.
El segundo punto por tratar, y que ayuda a entender qué ha pasado con el consumo público, es saber quién gasta y para qué. Si miramos detenidamente los datos de consumo público publicados por la IGAE para los presupuestos ejecutados entre los años 2019 a 2023, observamos que buena parte de este gasto (y del empleo público generado) ha sido en dos grandes sectores: sanidad y educación (lo que encaja bastante con lo explicado en la primera parte de esta columna). Así pues, y dadas estas políticas y quién detenta las competencias principales de las mismas, no es difícil adivinar quién ha hecho buena parte del gasto. La respuesta es, por lo tanto, sencilla: las comunidades autónomas.
En la figura adjunta a este texto se desglosan las aportaciones de cada partida representada al aumento del consumo público desde 2019 a 2023 en términos nominales. El crecimiento, entre estos dos años, fue del 25,7%. Lo que la figura muestra es cómo se descompone ese aumento en función de dos criterios que se interseccionan: en función de los recursos y empleos no financieros de las administraciones y en función de las administraciones que protagonizan dicho consumo.
Pues bien, lo que sabemos es que este aumento del consumo público vino, en buena parte, vía remuneración de asalariados (mayores salarios y más empleados) así como por el pago de los bienes y servicios que la administración consume. Si miráramos los datos de empleo (no hay espacio en esta columna para tanta figura) veríamos que casi la totalidad del empleo se ha generado en las comunidades autónomas, y que estas lo han hecho en las competencias ya comentadas: educación y sanidad. Por lo tanto, ya tenemos identificado el origen de una gran parte de este impulso.
La figura también nos dice que efectivamente son las comunidades las que han impulsado en gran parte el consumo público y que tres de ellas son las que más aportan, en buena parte por ser las más grandes, pero también por dedicar entre ellas un mayor gasto a estas actividades que en 2019: Cataluña, Andalucía y Madrid.
En definitiva, el papel del consumo público ha sido crucial en estos últimos años, aportando buena parte del crecimiento del PIB español, mucho más en términos reales, desde 2019. Sin embargo, entender qué lo ha impulsado y quién lo ha hecho es fundamental para un debate sano sobre la cuestión.