I+D+i en Presupuestos: ¿cal o arena?
El Gobierno eleva el gasto en investigación, pero da más peso al préstamo que a la subvención
Tras la presentación de los que serán los Presupuestos Generales del Estado de 2017, los mensajes surgidos tanto desde el entorno del Gobierno como desde los medios menos críticos son positivos: comenzamos a ver la luz al final del túnel y es momento de aumentar las partidas presupuestarias de las diversas políticas, incluida la de investigación, desarrollo e innovación tecnológica.
El titular respecto a esta partida es esperanzador: “la política de I+D se incrementa un 4,1% hasta los 6.029 millones de euros, aproximando los recursos públicos del sistema de I+D+i a la media comunitaria”. Si nos quedamos con este análisis, las cosas solo pueden ir bien. Pero si somos más críticos y leemos entre líneas, quizá el mensaje no sea tan positivo.
Efectivamente, el gasto en I+D+i civil aumenta de los 5.793 millones en 2016 a los 6.029 presupuestados para 2017, representando ese aumento del 4,1%. Pero si analizamos la tipología de gasto, la subvención se reduce en un 2,6% mientras que el préstamo crece en un 9,2%.
Se incrementa por lo tanto la financiación en formato préstamo (que las empresas deberán devolver con intereses, además de cumplir una serie de exigencias de garantías y avales), respecto a la subvención a fondo perdido. Según estadísticas del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad (Mineic), en el año 2016, este ministerio solo ejecutó un tercio de lo presupuestado en política de I+D, siendo principalmente préstamo. Por su lado, el Estado solo gastó en 2015 el 51,9% de lo que se presupuestó para I+D, según datos de la Intervención General del Estado. Es decir, se está incrementando una partida de financiación que históricamente no se está ejecutando: ese dinero no está llegando a su objetivo, esto es, financiar la actividad innovadora de las empresas.
Por ello, si no se analizan y solucionan previamente las limitaciones que impiden ejecutar este presupuesto, no tiene ningún sentido seguir en la misma línea. Está claro que este modelo de financiación tiene deficiencias. La exigencia de avales o garantías para empresas que desarrollan I+D+i, con un alto nivel de riesgo tecnológico y que, en muchos casos ni siquiera han llegado a mercado, hace difícil que puedan acceder a esta financiación.
Asimismo, es preciso un compromiso de dotación presupuestaria para un horizonte temporal superior a un año, que permita a las empresas poder planificarse en algo tan complejo como las políticas de innovación. Y es necesario un marco de estabilidad y sostenibilidad, transparencia y una menor carga administrativa, sobre todo para aquellas empresas que por tamaño y tipología de actividad no tienen capacidad ni recursos pero sí la necesidad de financiación para llegar a mercado.
Si no se pulen estas aristas, y por mucho que se incremente la partida de gasto público a la I+D, nos encontraremos con que ese dinero no llega a las empresas.
Pero si analizamos los presupuestos asignados a las políticas fiscales de la I+D+i, el mensaje es todavía peor. En la memoria de beneficios fiscales de 2016 del Ministerio de Hacienda y Función Pública, se recogen presupuestos por valor de 639,91 millones de euros para 2015 y 693,65 millones para 2016, con una mejora de un 8,4% en comparativa interanual. No obstante, el presupuesto de 2017 por este concepto es de 348 millones de euros, con una reducción aproximada del 50%.
La explicación del Gobierno ante esta reducción alarmante se encuentra en la cuantificación del impacto del régimen opcional en ambos presupuestos, pasando de 427 millones de euros en 2016 (cantidad en la que se estimó su coste cuando se aprobó la medida) a 81 millones de euros en 2017 (previsión basada en los datos observados en las declaraciones anuales del impuesto sobre sociedades a partir del ejercicio 2014, año en que comenzó a aplicarse). Este régimen opcional se basa en la “monetización” de créditos fiscales, una opción introducida en el modelo de fiscalidad de la I+D+i en 2013 y avalada mediante la Ley de Impuesto sobre Sociedades (Ley 27/2014).
¿Significa que esta alternativa no se está utilizando y por eso se decide dejar de aportar presupuesto? Eso parece. Convendría analizar por qué no se utiliza y mejorar el sistema para que el tejido empresarial se beneficiara de esta opción, que cuenta con una tasa de éxito respecto a inversión privada en I+D+i muy elevada en otros países.
Según datos de la Agencia Tributaria, en el ejercicio fiscal 2014 –último del que se conocen estadísticas–, se generaron 1.121 millones de euros en deducciones por I+D+i, habiendo aplicado únicamente 279 millones de euros. La propia Agencia Tributaria revela que la monetización tan solo representó 13 millones de euros. ¿Por qué el tejido empresarial no opta por esta vía? Cabe recordar que uno de los requisitos obligatorios para ejercitarla es haber obtenido un informe motivado vinculante, ya sea del Mineco o de CDTI. A pesar del esfuerzo por parte de la Secretaria de Fomento de la Innovación para poder disponer de dicho informe a tiempo para la declaración del impuesto, en algunos casos las empresas no pudieron disponer del mismo. Esto ya se está solucionando con una mejora ostensible de la tramitación de dichos informes.
Por otro lado, el ejercicio de esta opción implica la pérdida de un 20% de la deducción en beneficio de la Agencia Tributaria: unos intereses quizá excesivos para el adelanto de un dinero al que el contribuyente tiene derecho por ley y una tasa que se cobra la Agencia Tributaria que parece desproporcionada.
En este contexto, hay un compromiso general por impulsar un Pacto Nacional por la I+D+i en el que, con el consenso de todos los grupos parlamentarios, se aboga por incrementar la inversión pública estatal para alcanzar el objetivo del 2% del PIB conjunto de todas las actividades de I+D+i en 2020, estimular la financiación privada reformando el sistema de deducciones fiscales a la I+D+i o mejorar la financiación pública de sectores estratégicos.
Pero todo será en vano si no analizamos el detalle de lo que no funciona bien y lo mejoramos para que los presupuestos a la I+D efectivamente se utilicen, las empresas inviertan en I+D+i y la economía española sea competitiva.
Víctor Cruz es director de Estrategia de Servicio de F. Iniciativas.
