Reformar las Haciendas Locales
A estas alturas de la película y con unas elecciones convocadas para el mes de junio parece que un artículo como el presente puede estar fuera de lugar. Sin embargo y cuando se están cociendo los programas electorales, cabe plantear las bases para una reforma de las Haciendas locales y que debe llevarse a cabo conjuntamente con la autonómica. Esta debe ir dirigida, en primer término, a garantizar su suficiencia y a hacerlas menos dependientes de las transferencias de otras Administraciones territoriales.
Ahora bien, esta reforma no solo debe perseguir este objetivo, sino, también, reforzar su autonomía. Los recursos de las Haciendas locales no solo han de provenir de tributos propios, sino que debe potenciarse la posibilidad de que aquéllas incidan, mediante sus ordenanzas, en su cuantificación. De esta forma, se permitirá que los municipios lleven a cabo medidas de política económica adaptadas a su particular realidad social. En conexión con esta idea, deben introducirse, en el sistema de financiación local, los principios de corresponsabilidad fiscal (el ciudadano ha de poder vincular la presión fiscal con una eficiente prestación de servicios) y de lealtad constitucional (impedir la competencia fiscal desleal entre municipios).
En otro orden de cosas, la aprobación de los nuevos estatutos de autonomía ha reabierto la polémica acerca de las competencias autonómicas en la configuración del sistema financiero local. Centrándonos en el lado del ingreso, el Estado tiene la competencia para la fijación de sus bases, entre las que se encuentra el catálogo de recursos de las Haciendas Locales. Lo anterior no impide que se produzcan cesiones de tributos por parte de las comunidades autónomas a favor de municipios y provincias.
De un lado, es posible que el Estado, mediante ley, incluya el tributo autonómico cedido como uno de los recursos de las Haciendas locales. De otro, también cabe que, sin necesidad de dicha reforma, las comunidades autónomas creen un fondo, dotado con parte de la recaudación de sus tributos –ya sean propios o cedidos del Estado–, y que se reparta entre los municipios de su ámbito territorial. Bajo cualquiera de estas modalidades, parece imprescindible que las comunidades contribuyan activamente a la financiación de sus entidades locales.
Analizando los grandes tributos locales, en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) resulta imprescindible acomodar su base imponible a la realidad del mercado inmobiliario. Dicho objetivo puede conseguirse por una doble vía. De manera preferente, mediante una modificación del modo de actuar del catastro, que debe llevar a fijar valores reales y a modificarlos rápidamente en función de la evolución del mercado. Subsidiariamente, introducirse cambios normativos que permitan, con mayor facilidad, la realización de valoraciones circunscritas a fases o zonas, limitando su ámbito territorial. De esta forma se fomenta que tales revisiones se llevaran a cabo con mayor frecuencia y, por tanto, con una mejor adaptación a la realidad.
Al objeto de incrementar la autonomía municipal y de subjetivizar el IBI, se propone la articulación de dos medidas. La primera, la introducción de tarifas progresivas en el impuesto. La segunda, la posibilidad de crear bonificaciones en las viviendas en función de criterios de capacidad económica.
Con la finalidad de que el impuesto cumpla una función extrafiscal en política de vivienda, cabe articular el establecimiento de recargos en el IBI para las que se encuentren desocupadas (pendiente de desarrollo reglamentario). La definición de estas últimas debe vincularse a la ausencia depósito de la fianza del arrendamiento en la institución competente de la comunidad autónoma.
El Impuesto sobre Actividades Económicas ha de ser objeto de una reforma en profundidad y que afecte a su estructura. La misma debe permitir que el tributo grave, efectivamente, la capacidad económica, acudiendo a la base imponible de los impuestos que gravan la renta, tanto en personas físicas como en las jurídicas.
Dos son las medidas fundamentales que deben adoptarse en relación al Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica. De un lado, actualizar el cuadro de tarifas en el IPC acumulado desde 1998. De otro, introducir dos nuevos elementos de cuantificación. En primer lugar, uno que permita tomar en consideración el verdadero valor de mercado del vehículo. En segundo lugar, otro que introduzca en el tributo una función medioambiental.
En el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras se proponen dos modificaciones, una primera de carácter estructural y la segunda más limitada. De un lado, ha de pensarse en reunificar los gravámenes locales que recaen sobre la actividad constructora, suprimiendo la tasa por licencias e incrementado el tipo de gravamen de este impuesto. De otro, incluirse los proyectos de urbanización en su hecho imponible.
Es preciso reformar el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana al objeto de que grave la capacidad económica real. Ello exige alterar su base imponible, abandonando el sistema actual basado en el valor catastral y sustituyéndolo por la ganancia verdaderamente obtenida, mediante remisión a los impuestos sobre la renta estatales.
Los ayuntamientos han de aumentar el uso de tasas y contribuciones especiales. Se trata, de esta manera, de hacer recaer el gravamen sobre aquellos ciudadanos que se ven especialmente beneficiados por los servicios y obras locales, en lugar de gravar al conjunto de la colectividad.
Para finalizar, la reforma de las Haciendas locales propugnada no se limita a la mejora en las figuras existentes, sino que existe espacio para someter a gravamen nuevos objetos. Se trata, en la mayor parte de los casos, de tributos que cumplan una función extrafiscal, como puede ser la limitación de la contaminación acústica, el fomento del uso racional del agua o de la movilidad en los centros urbanos. Junto a estos, también nuevos impuestos, con una finalidad estrictamente recaudatoria, como los que podrían recaer sobre los espectáculos o la publicidad.
Javier Martín es Socio Director de F&J Martin Abogados. Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense (Catedrático Acreditado)