Todo por hacer en la financiación autonómica
Si algo concita consenso general de los partidos políticos en España es la financiación autonómica. El consenso es: hay que cambiarla. Y, si es posible, de arriba abajo. No hay experto que esté satisfecho con el actual modelo, para el que abundan calificativos como opaco, oscuro, ineficiente o incomprensible. El problema es que el consenso, sea de políticos o de técnicos, desaparece cuando se pregunta cómo rediseñarla. La urgencia para el cambio de modelo está en que las comunidades autónomas tienen encomendada la misión de mantener los pilares básicos del Estado de bienestar, con sanidad, educación, servicios sociales y dependencia a la cabeza. Y casi todas volverán a incumplir este año el objetivo de déficit (0,7% del PIB). Conforme a las últimas proyeciones de Fedea para 2015, incumplirán todas las del régimen común excepto Galicia y las forales, País Vasco y Navarra, que con el sistema de cupo juegan en otra liga.
Zubiri: “Se debe crear un único fondo con una cesta de impuestos con tipos, en algunos casos, determinados por las comunidades”
Los recursos del sistema proceden de tres fuentes: tributos cedidos íntegros, como Sucesiones o Patrimonio; los cedidos en parte (IRPF, IVA y especiales), y las tranferencias del Estado central por diversos fondos. El Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, principal elemento del sistema, se reparte por población ajustada, es decir, teniendo en cuenta población infantil, jubilados, dispersión o insularidad. También, están el Fondo de Suficiencia Global, y los de Convergencia: de Competitividad, para compensar a las autonomías con menos recursos, y de Cooperación, introducido por el último Gobierno socialista para beneficiar a las comunidades más pobres.
Un entramado que forma el sudoku –en realista descripción lanzada antes de la crisis por el ministro socialista de Economía y Hacienda, Pedro Solbes– de difícil encaje y equilibrio inestable. El actual Gobierno realizó un voluntarioso intento de acometer la reforma a final de la legislatura, es probable que consciente de su imposibilidad con un calendario marcado por el proceso secesionista encabezado por Artur Mas en Cataluña: elecciones autonómicas del 27S de 2015 tras el intento de referéndum del 9N de 2014.
Lo que opinan los partidos
PP: vinculación a la local. Elementos nucleares: los principios de autonomía, solidaridad, suficiencia y corresponsabilidad fiscal. Cualquier mejora, con negociación transparente y multilateral, en busca del mayor consenso. Compromiso de que los Presupuestos del Estado sean instrumento de cohesión territorial y solidaridad entre los españoles, independientemente de donde residan, y que las inversiones se distribuyan en función de las necesidades de desarrollo de cada territorio y no en pago de apoyos políticos. Impulsar la reforma simultánea y vinculada a la de la financiación local.
PSOE: Con los principios y técnicas del federalismo, establecer los elementos fundamentales del sistema de financiación conforme a los principios de certeza, estabilidad, y equilibrio en el reparto de los recursos públicos y los de autonomía financiera, suficiencia, corresponsabilidad, coordinación, solidaridad y equidad interterritorial, con la máxima transparencia a la garantía del principio de solidaridad a través del reconocimiento de niveles similares de servicios públicos. Que la contribución interterritorial no coloque en peor condición relativa a quien contribuye.
Ciudadanos: Financiación equitativa, transparente y eficaz. Garantizar igualdad básica de todos los ciudadanos. Una cartera de servicios garantizada constitucionalmente y respaldada por financiación del Estado. Mientras llega la armonización fiscal europea, revisar el sistema del cupo para evitar desigualdades. Replantarse el Fondo de Cohesión Social y Territorial para que sea la pieza central de la igualdad. Eliminar todos los fondos que producen distorsión. Si una comunidad desea incrementar servicios lo hará con cargas tributarias, lo que introduce un factor de racionalidad.
Podemos: Recuperar la imposición sobre el patrimonio y recuperar para la Administración central la imposición sobre la riqueza, sin perjuicio de que las comunidades puedan modularla en sus territorios aunque evitando los escalones, la inequidad y las ineficiencias existentes. Hacer efectivos los tipos en el impuesto de sociedades. Mínimos de cobertura comunes en todas las autonomías. Desarrollar la hacienda local como pilar fundamental de la del Estado, junto a la central y la autonómica, reordenando sus competencias y dotando a los ayuntamientos de recursos.
El proceso catalán introduce además la seria incertidumbre de hurtar la capacidad de liderazgo en las negociaciones sobre la financiación que siempre ha jugado la Generalitat de Cataluña.
Las elecciones generales del 20D marcarán otro hito en la reforma de la financiación autonómica. Una reforma que, tras los retrasos en esta legislatura –el modelo que se aplica, que no cuenta con el apoyo del PP, es el aprobado por el Gobierno Zapatero– es vista ahora como prioritaria por Mariano Rajoy, quien incluso le ha puesto fecha: primer semestre de 2016. Y eso tras los amagos lanzados para frenar presiones territoriales.
El modelo actual es, para muchos expertos, engañoso y falto de transparencia porque distribuye recursos con diferencias arbitrarias. El hecho de que haya sido utilizado por diferentes Gobiernos como instrumento de negociación política, opinan, implica que haya fondos e indicadores que responden a razones más políticas que económicas. La prueba está en sus pobres resultados. Los ejemplos más citados son la Comunidad Valenciana y Murcia, que siempre salen perjudicadas sin causa económica aparente que lo justifique, mientras otras obtienen beneficios por encima de la media.
La participación en los impuestos también es criticada. Según algunos, cada vez que se ceden, se reducen transferencias en una cantidad equivalente. En realidad, dicen éstos, el Ejecutivo controla las decisiones de las comunidades, que en la práctica gozan de autonomía financiera limitada. El Gobierno decide la cantidad de recursos que tienen, limita su capacidad fiscal y les frena el endeudamiento más allá de lo que les correspondería.
Cualquier reforma debe buscar el equilibrio entre que las autonomías puedan determinar su nivel de ingresos y que el coste sea visible, pero que los gastos en el Estado del bienestar no dependan de sus recursos individuales, porque lo contrario es ponerlo en peligro.
En opinión del catedrático de Hacienda Pública Ignacio Zubiri, “los recursos totales para la financiación deberían ser determinados colectivamente por las comunidades autónomas”. Esto implicaría “crear un fondo de financiaron global dotado con una cesta de impuestos cuyos tipos, en algunos casos, serían determinados por las comunidades”. Y pone un ejemplo: estaría dotado con un recargo sobre el IRPF (que puede ser subido por las autonomías), un porcentaje de IVA (la mitad del tipo normal del IVA se imputaría a este fondo y las comunidades podrían decidir si este tipo sube). Zubiri también propone eliminar todos los fondos actuales y que el único existente, dotado como se ha señalado, se distribuya entre comunidades con el objetivo de igualar los recursos per cápita. “La decisión de si se deben igualar en todo o en parte es política”, explica, pero “fuera cual fuera el criterio de igualación, se deberían eliminar los indicadores de necesidad y tender a la igualación per cápita”.
De la Fuente:“Existe todavía un margen apreciable para afinar los cálculos de las necesidades de gasto”
Nuestra opinión
El principal soporte del Estado de bienestar está en España en manos de las comunidades autónomas. De ahí la transcendencia de la financiación autonómica y la urgencia de su reforma. Lejos de ligarse, como ha venido ocurriendo en el pasado, a intereses políticos partidistas, el nuevo modelo debe tener la igualdad, el bien común y la eficacia como principales objetivos. La señal de una buena acción de los administradores públicos será la suma de esos tres pilares. Porque es a estos, y no a otros, a los que deben atender la financiación regional y sus mecanismos de nivelación, tan necesarios en un país descentralizado, pero con diferencias entre territorios que exigen un plus de solidaridad. La pauta de transferencias, horizontales entre territorios o verticales desde el Estado central a estos, cuenta con modelos para cuantificar las necesidades de diversa complejidad. Es obligación de los políticos dar con el que module esas diferencias entre los territorios, tenga flexibilidad para adaptarse a los cambios –señaladamente los demográficos– y, sobre todo, que elimine el uso de la financiación autonómica como arma arrojadiza entre los partidos políticos.
Sobre los impuestos, las comunidades deberían decidir colectivamente algunos tributos, que irían al citado fondo, y otros individualmente. El gasto por encima de lo que financia el fondo redistributivo debería afrontarse con tributos propios. En todo caso, “habría que armonizar y poner límites mínimos a los impuestos de las comunidades, en particular a Patrimonio y a Sucesiones y Donaciones”. Y, sobre el déficit, “en el corto plazo se debería ampliar el límite de endeudamiento autonómico, por lo menos, al 35% del límite total de endeudamiento de España”.
Pero el nuevo modelo debe ser también “entendible”, explica Javier Martín, socio director de F&J Martín Abogados, que propone “profundizar en los principios del federalismo fiscal”, e “incentivar la corresponsabilidad fiscal, para hacer depender buena parte del modelo de los recursos tributarios de las autonomías, que no son otros que los tributos cedidos básicamente”, dice. Y reclama: “Hay que superar las disfunciones actuales entre el IVA y Transmisiones”. Martín insiste también en establecer “una tributación mínima en todo el Estado tanto en Sucesiones, como en Patrimonio”. Además de garantizar la suficiencia financiera de los territorios, Martín propone seguir fijando instrumentos de solidaridad y convergencia con fondos oportunos y, en definitiva, que colaboren todas las autonomías en equilibrar las fuentes de recursos de manera que “ninguna pueda blindarse, frente a las demás o al propio Estado”.
Para el catedrático de Historia e Insttituciones económicas Rafa Dobado,“hay que deshacerse sin precipitaciones, pero con fecha fija y conocida, de “flecos disfuncionales” del pasado, como “la excepcionalidad vasco-navarra”, mediante la renegociación de los cupos. También de lo que llama “las injustificadas quejas del nacionalismo catalán”, que “deben ser enfrentadas con cifras”, y “debe limitarse la redistribución interterritorial que hacen unas pocas comunidades al resto”.
En cualquier caso, la clave de la reforma estará en dar con la metodología para el adecuado cálculo de las necesaidad de gasto de cada territorio. En ese sentido, el director ejecutivo de Fedea, Ángel de la Fuente, propone en un reciente trabajo “ligar las ponderaciones de las variables de reparto al patrón observado de gasto autonómico”, la inclusión de nuevos indicadores de necesidades, el desdoblamiento de otros, y la introducción de correcciones por niveles regionales de precios y de renta. Porque, en su opinión, “existe todavía un margen apreciable para afinar los cálculos de necesidades de gasto”. Y, según De la Fuente, esto “se puede hacer además utilizando información fácilmente disponible y sin pérdida de transparencia”.