La confianza en la ley se resquebraja
El legislador está empeñado en modificar radicalmente el sistema de responsabilidad patrimonial por actos del legislador con origen en la declaración de inconstitucionalidad de una norma con rango de ley o en la declaración de una norma como contraria al derecho de la Unión Europea.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo, trabajosamente elaborada –incluso con la intervención del Tribunal de Justicia de la UE–, reconoce hasta ahora al ciudadano/contribuyente un importante margen para recuperar los tributos indebidamente pagados como consecuencia de leyes posteriormente declaradas inconstitucionales o contrarias al derecho europeo. Recordemos lo sucedido hasta la fecha con el llamado céntimo sanitario.
Ahora se quiere estrechar dicho margen al establecerse, en el proyecto de ley del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas, aprobado el 8 de mayo en Consejo de Ministros, el requisito de que quien se encuentre en las situaciones citadas está obligado a combatir, desde el principio, no un acto administrativo, sino la propia ley.
Este requisito lo acaba de avalar el Consejo de Estado en su dictamen de 29 de abril sobre referida norma. Dice el Consejo que “a este respecto, cabe recordar la posición mantenida por el Tribunal Supremo en los casos en que la responsabilidad se imputa a normas con rango de ley declaradas inconstitucionales, supuestos en los que ha considerado que no puede imponerse a los perjudicados por los actos de aplicación de tales normas la carga de impugnarlos y de agotar todas las instancias” Y ello porque “la ley goza de una presunción de constitucionalidad y, por consiguiente, dota de presunción de legitimidad a la actuación administrativa realizada a su amparo”, sin que pueda por ello trasladarse a los particulares la carga de “recurrir un acto adecuado a la misma fundado en que es inconstitucional” (STS de 13 de junio de 2000). En definitiva, cuando la responsabilidad se impute a actos dictados en aplicación de normas con rango legal declaradas inconstitucionales, el Tribunal Supremo ha entendido que no puede negarse tal responsabilidad invocando únicamente la falta de despliegue por parte de los perjudicados de la correspondiente actividad impugnatoria”. Posteriormente, la jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha ampliado al caso de normas contrarias al Derecho de la Unión Europea.
Pero el Consejo de Estado echa un cable al legislador y le dice que “no ofrece dudas de que la solución adoptada por el anteproyecto se aparta del criterio jurisprudencial que instaura la mencionada STS, al imponer en todo caso como requisito la obtención de una sentencia firme desestimatoria del recurso interpuesto contra la actuación administrativa lesiva, lo que equivale a exigir el agotamiento de todas las vías de impugnación existentes. Sin embargo, nada impide que una norma con rango de ley pueda, en efecto, establecer dicha condición como requisito necesario para que proceda declarar la responsabilidad patrimonial, siempre que con ello no contravenga los principios de equivalencia y efectividad. Desde esta perspectiva, la solución que ofrece el anteproyecto, aun siendo restrictiva, se acomoda debidamente al criterio sentado por el TJUE”.
No podemos estar de acuerdo con dicha conclusión, pues el principio sentado por el Tribunal Supremo de que “la ley goza de una presunción de constitucionalidad” es de origen constitucional y no puede, en mi opinión, degradarse o desconocerse por el legislador. Por ello, el principio de fiabilidad del sistema legal, expresión de la seguridad jurídica consagrada por el artículo 9 de la Constitución Española, garantiza la confianza legítima del ciudadano, verdadero destinatario de las normas, en el Ordenamiento Jurídico. En virtud de dicho principio, que parece acoger la jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras, STS de 14 de julio de 2010), no le es exigible al ciudadano una conducta tendente a poner de relieve el incumplimiento por el legislador de la Constitución o de las normas del derecho europeo. Es decir, a quien se limita a aplicar la legislación vigente y se aquieta a ella no le impide obtener, en el futuro, el eventual beneficio derivado de la declaración de inconstitucionalidad de una norma o de la declaración de incompatibilidad de dicha norma con el derecho de la Unión Europea.
Isaac Ibáñez García es abogado