Productividad y empleados públicos

El incentivo de productividad es un complemento salarial que retribuye el especial rendimiento, la actividad y dedicación extraordinarias y el interés o iniciativa con que desempeñen los puestos de trabajo los empleados públicos. Los términos transcritos están tomados de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011 y componen una cláusula de estilo.

De acuerdo con este concepto, difícilmente se le puede hacer objeción alguna a dicho incentivo. Todo lo contrario. Pero la consideración puede ser distinta a la vista de los índices tomados en cuenta para medir lo retribuido con él. En definitiva, ese especial rendimiento, dedicación o interés. No es fácil escoger estos índices y por ello, con frecuencia, el incentivo de productividad acaba convirtiéndose en un mero complemento ligado al puesto de trabajo, desvirtuándose así.

Con frecuencia, el incentivo acaba convirtiéndose en un mero complemento ligado al puesto de trabajo

Pero ello puede suceder por otros motivos. Y así es cuando los índices considerados para su cuantificación no vienen relacionados con los parámetros reseñados al referirse al mismo sino con los objetivos de los órganos administrativos en los que los empleados públicos prestan sus servicios.

En estos casos, los índices no estarán relacionados con el especial rendimiento, la actividad y dedicación extraordinaria y el interés o iniciativa en el desempeño del puesto de trabajo del empleado público, sino con la consecución, a través de dicho trabajo, de aquellos objetivos del correspondiente órgano administrativo. Y una cosa y la otra no siempre han de coincidir.

El incentivo de productividad también se desvirtúa entonces con perjuicio tanto para los empleados públicos como para los ciudadanos.

Los empleados públicos se verán perjudicados porque su trabajo se va a valorar y retribuir en base a unos índices que son ajenos a su trabajo. Y los ciudadanos se verán perjudicados porque puede suceder que frente a los mismos se ejerciten (o no se ejerciten) potestades administrativas para fines distintos de los fijados para ello en el ordenamiento jurídico. O sin tener en cuenta el principio de legalidad que la Administración pública ha de observar en su actuación (artículo 106 de la Constitución).

A ello se refieren cuatro sentencias de los tribunales del orden contencioso-administrativo de las que vamos a dar noticia. Dos de ellas son del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo. Son las sentencias de 21 de marzo y de 24 de mayo de 2013. Otra es de la Audiencia Nacional, dictada en recurso de apelación interpuesto contra la última de las sentencias reseñadas, confirmando la misma. Es la sentencia de 18 de diciembre de 2013. Y la última es del Juzgado número 2 de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla. Es la sentencia de 26 de septiembre de 2013.

Las tres primeras se refieren al incentivo de productividad de los inspectores médicos establecido en el año 2011. Los índices recurridos, en este caso, venían referidos a las altas laborales dadas a trabajadores de baja y, en sentido contrario, a las bajas pedidas por los mismos y denegadas por la inspección.

En las sentencias referidas se sostiene que estas altas y bajas han de estar en función de la salud de los trabajadores y que esta salud, obviamente, es ajena al trabajo de los inspectores médicos.

Y se añade que el incentivo de productividad, con estos índices, puede poner en peligro la protección de la salud garantizada en el artículo 43 de la Constitución.

La sentencia del juzgado de lo contencioso-administrativo de Sevilla viene referida al incentivo de productividad de la Guardia Civil de Tráfico. En este caso el índice anulado es el relacionado con la imposición de multas. De manera bien expresiva, el juzgado sostiene, como fundamento de su fallo, que “no se puede imponer a los guardias una obligación de denunciar por denunciar”.

La Agencia Tributaria ofreció un bonus a sus funcionarios para recaudar 1.568 millones de euros más

En este caso no hay referencia expresa a una posible desviación de poder o a una conculcación del principio de legalidad, pero esta posibilidad está latente en la sentencia porque parece decirse que el trabajo de los agentes se organiza para imponer multas.

Las consideraciones realizadas en estas sentencias sobre los inspectores médicos y la Guardia Civil de Tráfico puede, como es natural, referirse también a otros colectivos de funcionarios y empleados públicos, entre otros a los integrados en la inspección tributaria. Hace pocos meses, la Agencia Estatal de la Administración Tributaria daba noticia del ofrecimiento de un bonus a sus funcionarios para recaudar 1.568 millones más con el nombre de Plan Especial contra el Fraude. La relación entre este especial incentivo de productividad y los objetivos recaudatorios de la Agencia es patente y hasta podemos decir que grosera.

Es evidente que el incentivo no se habrá de satisfacer por el especial rendimiento, la actividad y dedicación extraordinaria y el interés o iniciativa con que se desempeñen los puestos de trabajo los funcionarios de la Agencia, sino con las liquidaciones de deudas y sanciones que se practiquen por los mismos.

¿Estas liquidaciones y sanciones están en relación con el desempeño, mejor o peor, del trabajo del empleado de la Agencia o más bien con el nivel del cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de los distintos contribuyentes que sean objeto de comprobación? ¿No se puede incentivar así que se practiquen liquidaciones de deudas inexistentes o que igualmente se impongan sanciones por infracciones inexistentes? Si ello sucediera, no se atentaría, en este caso, contra la salud o contra el buen orden del tráfico, pero sí contra el principio constitucional de capacidad de pago y también contra el principio, igualmente constitucional, de presunción de inocencia.

Más perplejidad causa aún que, al igual que en el caso de la Guardia Civil de Tráfico, la imposición de una sanción tributaria pueda ser base de un incentivo de productividad de acuerdo con la naturaleza punitiva y no recaudatoria de las mismas.

Y también causa perplejidad que, al menos en el caso de la inspección tributaria, por lo que conocemos, el incentivo se desligue del devenir de las liquidaciones y sanciones cuando las mismas son recurridas. Y también de su pago.

En estos casos es evidente que el incentivo no sirve tampoco para conseguir los objetivos del órgano administrativo, en este caso la Agencia Tributaria. Y desde luego, añade más motivos de preocupación sobre la adecuación de la actividad de la inspección a los derechos, principios y valores constitucionales.

Antonio F. Delgado González es abogado.