TRIBUNA

El agente urbanizador en el Tribunal Supremo y el TJUE

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (el TJUE) acaba de pronunciarse a favor de la legislación urbanística valenciana en su sentencia de 30 de mayo de 2011. Para entender la repercusión de esta sentencia conviene explicar la polémica surgida en torno a la controvertida figura del agente urbanizador. Esta novedosa figura creada por la ley urbanística valenciana de 1994, que fue acogida después por otras muchas normas urbanísticas autonómicas, e incluso fue eliminada con posterioridad a su creación como en el caso de la normativa madrileña, adquirió una dimensión comunitaria a raíz del conocido informe Auken sobre el impacto de la urbanización extensiva en España en los derechos individuales de los ciudadanos europeos, el medio ambiente y la aplicación del Derecho comunitario, elaborado en 2009 por la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo como consecuencia de las numerosas peticiones de ciudadanos de la Unión Europea.

El informe, fruto de las investigaciones llevadas a cabo por la Comisión relativas a "abusos" de los derechos sufridos por ciudadanos europeos en el desarrollo de la actividad urbanística y en la aplicación de la Ley de Costas, hacía referencia, entre otras cuestiones, a abusos urbanísticos ocurridos en España y que afectan directamente a la aplicación de las directivas sobre contratos públicos, y pedía que se derogasen las figuras legales que favorezcan la especulación, tales como la del agente urbanizador.

El informe recogía también la opinión de la Comisión de Asuntos Jurídicos, que albergaba dudas acerca de la existencia de una relación de causalidad suficiente entre la presunta aplicación inadecuada de la directiva sobre contratos públicos y los presuntos daños alegados por los peticionarios.

La Comisión Europea demandó al Reino de España ante el TJUE por considerar que se estaban violando los principios comunitarios sobre procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras en la adjudicación de los programas de actuación integrada (PAI), regulados en la ley de 1994, hoy derogada por la vigente ley urbanística valenciana de 2005.

Esta sentencia, de 30 de mayo de 2011, desestima el recurso de la Comisión porque considera que no se ha demostrado que las obras de urbanización constituyan el objeto principal del contrato celebrado entre el ayuntamiento y el agente urbanizador en el marco de un PAI. Considera el TJUE que la ejecución de un PAI comprende actividades que no pueden calificarse como obras en el sentido de las directivas invocadas por la Comisión, como son la elaboración de un plan de desarrollo, la propuesta y la gestión del correspondiente proyecto de reparcelación, la obtención gratuita a favor de la Administración de los suelos dotacionales públicos, la gestión de la transformación jurídica de los terrenos afectados, así como de las operaciones financiación y garantía del coste de las inversiones y compensaciones necesarias para la ejecución del PAI.

Pero quizás lo más llamativo de la sentencia es el apartado 75, que señala que el Tribunal Supremo español ha formulado una interpretación opuesta a la defendida por el Reino de España y que coincide con el análisis de la Comisión. El Supremo considera que la ejecución urbanística concedida por el ayuntamiento al agente urbanizador reúne las características de una obra pública y tiene la naturaleza propia de un contrato de obras y por ello, cuando la adjudicación a un agente urbanizador de un PAI no ha respetado preceptos básicos de la legislación de contratos públicos debe ser anulado.

Cabe hacer, por lo menos, dos reflexiones a la vista de la sentencia. Una evidente, y es que el TJUE ha desacreditado con su sentencia la postura del Tribunal Supremo, lo cual no resulta muy alentador en términos de seguridad jurídica, tan necesaria para la recuperación de un sector que lleva varios años sumergido en una profunda crisis y que ya estaba empezando a interiorizar dicha jurisprudencia del Tribunal Supremo. La segunda, no esta claro si el razonamiento de la sentencia resulta aplicable también a los sistemas de actuación urbanística por compensación, cuyo sometimiento a los principios comunitarios de contratación pública respecto de las obras de urbanización ha generado y sigue generando tanto debate jurisprudencial y doctrinal desde la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 12 de julio de 2001 del Teatro de la Escala.

Javier Istúriz. Abogado de DLA Piper