Déficit oculto en los entes territoriales
Sobre la contabilidad creativa, Samuelson escribió en 1988: suponga que es usted un político tipo al que le frustran los déficit ya que éstos limitan el gasto. Qué hacer para dar satisfacción a sus votantes que cada vez piden más servicios gratuitos de los entes públicos. Crear empresas gubernamentales que se presentan como actuantes en mercado a través de las cuales permita gastar fuera de los límites del Presupuesto oficial. Otro procedimiento consiste en trucos contables a través de interpretaciones más o menos laxas de los principios contables.
Algo de esto debe estar ocurriendo en las comunidades autónomas y ayuntamientos, donde sus deudas no hacen más que aumentar por encima de los importes de los déficit contabilizados.
En dos campos, las comunidades autónomas y los ayuntamientos están aplicando la contabilidad creativa: creación de empresas públicas y gasto en sanidad. Vamos a analizar separadamente cada uno de ellos.
Las comunidades autónomas y los ayuntamientos están aplicando contabilidad creativa en la creación de empresas públicas y en el gasto en sanidad
Los entes territoriales vienen liquidando su Presupuesto con pequeños déficit dentro de los techos marcados por el Plan de Estabilidad. Al poder constituir empresas públicas, les ha surgido la tentación de crearlas para traspasar los gastos que deben ser considerados como de políticas públicas de la comunidad o del ayuntamiento, ya que son financiados por deudas contraídas bien por dichas empresas o bien por la propia comunidad o ayuntamiento.
Por motivos de transparencia, que ha de regir toda la actividad de los entes públicos, que a veces queda enmascarada con ingenierías contables, el Manual del SEC-95 sobre el déficit y la deuda pública, establece que es necesario 'ver más allá de la forma jurídica de una unidad institucional o un flujo económico y transmitir la realidad económica; esto puede aplicarse tanto a la clasificación de unidades como a la clasificación de flujos'. Por tanto, y para el caso que estamos tratando, habrá que analizar si efectivamente cada una de las consideradas empresas públicas por las comunidades y ayuntamientos reúnen todos los requisitos del SEC-95, estableciendo también que la denominación que puede tener una operación en las cuentas públicas no debe condicionar su clasificación en las cuentas nacionales.
El criterio principal utilizado por el SEC para considerar si una unidad institucional pública es empresa pública, consiste en analizar si realmente es un productor de mercado y sus ventas cubren al menos el 50% de sus costes de producción. Cuando el Consejo de Política Fiscal y Financiera publique el inventario de las empresas públicas de mercado y, separadamente, las de no mercado, como se ha comprometido a efectuar, facilitará enormemente conocer el comportamiento económico de dichos agentes y el déficit real de las comunidades autónomas. Lo mismo debería hacerse con los ayuntamientos. Por tanto las empresas públicas de no mercado deben ser consideradas como órganos de la Administración de las comunidades autónomas o de los ayuntamientos, debiendo integrarse en dichos subsectores y por tanto aumentarán sus déficit, reflejando así la realidad económica de dichos entes públicos.
Para financiar las empresas públicas que se encargan de aplicar la política económica y social de las comunidades autónomas y de los ayuntamientos, éstas efectúan inyecciones de capital a las citadas empresas públicas. Para que dichas inyecciones no tengan efecto sobre el déficit público se instrumentan a través de préstamos o de adquisiciones de acciones; como el aspecto jurídico contradice la realidad económica, el Manual del SEC-95 sobre déficit y la deuda pública establece que deben efectuarse los oportunos ajustes para conocer el déficit público real de dichos entes territoriales.
Pasar de datos presupuestarios a términos de contabilidad nacional requiere un profundo conocimiento de esta última. Existiendo en la Intervención General de la Administración del Estado la Subdirección General de Cuentas Económicas del Sector Público, que tan eficientemente funciona, creo que debería hacerse un manual que explicase de manera sencilla y comprensible para no expertos, cómo se efectúa el traspaso de las operaciones realizadas por los entes territoriales al Sistema de Cuentas Nacionales del SEC, Sector Administraciones Públicas.
En cuanto al campo de la sanidad, el crecimiento de la población por la llegada de más de cuatro millones de inmigrantes, ha dado lugar a un fuerte aumento de la tasa de crecimiento del gasto sanitario. Las comunidades que tienen a su cargo dicha prestación, han visto desbordados los créditos consignados en sus Presupuestos para atender a las obligaciones derivadas de la misma. Las comunidades no reducen el gasto en otros programas tan prioritarios, sino que dejan en el cajón las facturas de sanidad que no tenían crédito presupuestario disponible, aplicándose dichas facturas a los créditos del año siguiente. Como este procedimiento continúa aplicándose en años posteriores, cada vez va engordando más el volumen de facturas pendientes, llegando a contabilizarse y pagarse inclusive con años de retraso. Existe así un déficit oculto por el importe de las facturas existentes en los cajones de las comunidades autónomas pendientes de pago.
Para que sus cuentas reflejen la totalidad de la actividad económica, las Comunidades Autónomas deberían contabilizar en fin de ejercicio las facturas pendientes de pago, para las que no existe remanente de crédito, dentro del Grupo de Operaciones Extrapresupuestarias, conforme a lo establecido en el Plan General de Contabilidad Pública. Dichas operaciones extrapresupuestarias se tendrán en cuenta para determinar el déficit público, de acuerdo con la normativa comunitaria, ya que ésta dispone que para calcular el déficit deben tenerse en cuenta tanto las operaciones presupuestarias como las extrapresupuestarias.
José Barea. Catedrático emérito de la Universidad Autónoma de Madrid