En todas partes cuecen 'Kartoffeln'
Descentralizar la gestión de los grandes impuestos en España obligará a establecer mecanismos de uniformidad, además de asumir un incremento en los costes y menor eficacia, según el autor. Aquí entra en el debate sobre financiación autonómica con el análisis de una posible aplicación en España del modelo alemán
Periódicamente se despierta el interés por conocer cómo se decide en Alemania quién gestiona y recauda los impuestos, y cómo se reparten los recursos obtenidos entre las distintas Administraciones, y es desde Cataluña desde donde se suele presentar al sistema alemán como un modelo a seguir. Sin embargo, si leemos la letra pequeña del contrato federal alemán, en lo que se refiere a estas materias, parece que más bien debería interesar a otras regiones, como puede ser el caso de Extremadura o Canarias. Intentaré en las líneas que siguen ahondar un poco más en estas reflexiones.
Empezando por quién administra los impuestos, la norma constitucional alemana (la Grundgesetz o Ley Fundamental, de 23 de mayo de 1949) otorga a los Estados federados en su artículo 108 las competencias de gestión tributaria, con algunas excepciones. La decisión obedeció a razones políticas de la época, pues los aliados, tras la II Guerra Mundial, tenían mucho interés en la formación de un Estado muy descentralizado.
El modelo alemán de financiación autonómica le interesa a regiones como Canarias o Extremadura
Ahora bien, a esa competencia de cada Estado para gestionar los impuestos en sus respectivos territorios se le añaden otros elementos que sería muy difícil trasladar a España. æpermil;stos sirven para garantizar la uniformidad de normas y procedimientos en todo el territorio nacional, lo que afecta a la formación de los funcionarios tributarios, a la normativa tributaria, materias reguladas exclusivamente por leyes federales, y al procedimiento de gestión tributaria, regulado por normas que dicta el ministro federal de Finanzas, previo acuerdo mayoritario de todas las Administraciones tributarias, al modo como funcionan las directivas en el ámbito comunitario europeo (la uniformidad de condiciones en todo el territorio nacional es fundamental en el federalismo alemán, en el que los asociados tienen amplias competencias, pero participan lealmente en un proyecto común).
Descentralizar la gestión de los grandes impuestos en España obligaría a establecer esos mecanismos de uniformidad que acabamos de describir, y habría que estar dispuestos a un incremento de los costes y a una menor eficacia en la explotación de la información, por el simple efecto de su disgregación. En estas condiciones, ¿no es más lógico trabajar en la vía de reforzar el seguimiento de la actividad de la Agencia Tributaria por las comunidades autónomas?
En el Título X de la Ley Fundamental alemana, dedicado al régimen financiero, se recogen los principios y reglas generales de reparto de los ingresos tributarios. Interesa hacer referencia al reparto del IVA, porque es poco conocido. Propongo hacerlo con un ejemplo hipotético de cómo se aplicaría entre las comunidades autónomas españolas, tomando para ello las cifras de dos comunidades autónomas, Cataluña y Andalucía. Partiendo de un reparto entre Administración central y comunidades similar al que hay en Alemania, es decir, en torno al 50%, para aplicarlo a la recaudación española de IVA de 2003, que fue aproximadamente de 40.000 millones de euros, correspondería a las comunidades 20.000 millones. Teniendo en cuenta que una cuarta parte de la participación de los Estados se reparte en Alemania sólo entre los que tienen menos capacidad financiera, y que el criterio de reparto no atiende a lo que cada Estado recauda sino a su número de habitantes, se obtiene el resultado que se ve en el cuadro.
En definitiva, en Cataluña se recauda el doble de IVA que en Andalucía, pero con las reglas alemanas, la Comunidad Autónoma de Andalucía recibiría el doble que la de Cataluña.
El reparto del IVA es un primer paso para acercar a los Estados con menor capacidad financiera a la media nacional. Si nos referimos a los otros grandes impuestos, el reparto sí atiende, en principio, a lo que cada Estado recauda, pero la solidaridad actúa en este caso a través de mecanismos de compensación o nivelación financiera (Länderfinanzausgeich, artículo 107 de la Ley Fundamental), que suponen transferencias de recursos desde la Federación a los Estados menos desarrollados y transferencias a estos últimos desde los Estados más ricos, resultando que las regiones con menor capacidad financiera son las que acaban teniendo más ingresos de fuente tributaria por habitante.
Sin negar su legitimidad a las propuestas de reforma del sistema de financiación español que puedan presentarse, no sería correcto añadirles la etiqueta made in Germany, si no se asume el componente redistributivo que hemos descrito. El debate en Alemania sobre la compensación financiera gira en torno a si es o no excesivamente solidario, y ha sufrido una fuerte crisis tras la reunificación, con conflicto ante el Tribunal Constitucional incluido (obligó en sentencia de 11 de noviembre de 1999 a introducir elementos correctores, para que el sistema no penalice el esfuerzo por mejorar la gestión económica y presupuestaria de los Estados). En algún momento ha llegado a recordar al vivido en los años setenta, con la negociación del cheque británico, cuando Margaret Thatcher utilizó aquella frase tan simple como efectiva: 'I want my money back'. Y es que, como dice el refrán, en todas partes cuecen habas... o Kartoffeln.