La lucha contra la impunidad fiscal
Si nos guiamos únicamente por criterios de recaudación, las políticas contra el fraude fiscal han sido siempre un fracaso. Las administraciones tributarias de la mayoría de los países de la OCDE lo saben y por ello apuestan por concentrar sus recursos en facilitar el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales, más rentable y de menor coste. También lo intuyen los ciudadanos, que en España responden con un rotundo sí en ocho de cada diez casos al ser preguntados si creen que existe fraude. Pero, sobre todo, lo demuestran las cifras. El porcentaje de ingresos que produce la lucha contra el fraude no supera el 2% o 3% del total recaudado en la mayoría de los países, según se recoge en un informe publicado por el Instituto de Estudios Fiscales (IEE). El resto de lo ingresado en las arcas de Hacienda procede de las autoliquidaciones voluntarias, es decir, de los bolsillos del contribuyente que cumple con su deber.
Pese a ello, todos los gobiernos elaboran periódicamente ambiciosos planes para atajar el fraude fiscal. ¿Significa eso que se considera posible ganar la batalla? La respuesta de la mayor parte de los fiscalistas es no. El objetivo de esos planes, aseguran, es hacer aflorar el mayor fraude posible y elevar la recaudación pero, sobre todo, reducir el temible efecto desincentivador que la impunidad de los defraudadores provoca en el resto de los ciudadanos, mucho más peligroso que el fraude en sí mismo.
En España el Gobierno presentó a final de año el borrador de un Plan de Prevención contra el Fraude Fiscal. No es la primera vez que la Agencia Tributaria elabora un documento en esta línea. Sin embargo, pese a los logros de los últimos años en aspectos de gestión, los esfuerzos de la agencia en la lucha antifraude no han obtenido los resultados esperados, algo reconocido por la asociación mayoritaria de inspectores. Por ello, y a la vista de la expectación que ha generado la propuesta del Gobierno, la gran pregunta es si este plan funcionará mejor que sus predecesores.
El objetivo de este nuevo plan fiscal debe ser acabar con la sensación de impunidad que es el alimento del fraude
Los esfuerzos de la agencia en la lucha antifraude en los últimos años no han obtenido los resultados esperados
Los retos que tiene ante sí la administración tributaria no son ningún secreto. El más importante son las cifras de la economía sumergida en España, que la Comisión Europea y el Instituto de Estudios Fiscales cifran en más de un 20% del PIB y que supera ampliamente el 10% de Alemania o Francia. Las grandes bolsas de fraude presentes en sectores como el del mercado inmobiliario, la defraudación a través de facturas falsas en la tributación en módulos o las tramas delictivas en torno al IVA y el blanqueo de capitales forman parte de esa asignatura pendiente. También hay que sumar ciertas disfunciones de la Agencia Tributaria que los propios inspectores se han encargado de hacer públicas. Como ejemplo de ello, en un documento denominado Realidad de la Lucha contra el Fraude fiscal en el seno de la Agencia Tributaria, de enero de 2004, la organización de inspectores Apife asegura que mientras las consultoras cifran en medio millón el número de directivos en España que ganan más de 72.000 euros anuales, la Agencia Tributaria los sitúa en 180.000. A la vista de estas cifras, es difícil no preguntarse qué ocurrirá en sectores más opacos.
Las respuesta del Gobierno a todos estos retos consiste en 300 medidas, entre las que figuran propuestas innovadoras y algunos aspectos discutibles. Entre las primeras destaca la reforma del modo de trabajar de la agencia. Desde hace años, el organismo actúa con objetivos principalmente liquidatorios, de forma que lo que se prima es el número de actas de liquidación abiertas, siempre mayor que el año anterior, pero que no se corresponde necesariamente con la deuda realmente recaudada. En los balances realizados por la agencia no se reflejan, por ejemplo, cuántos expedientes abiertos siguen pendientes de ejecución o cuantas liquidaciones resultan anuladas por los tribunales. El criterio que contempla el nuevo plan es el contrario: primar las actuaciones a largo plazo frente a los objetivos puramente numéricos. O lo que es lo mismo, anteponer calidad a cantidad. 'Es una medida original que lleva mucho tiempo reclamándose', reconoce un experto. Aunque la propuesta quizá reste brillo a la presentación a corto plazo de los resultados de la lucha contra el fraude, a la larga debería aumentar su eficacia.
Otro de los capítulos destacados son las medidas para atajar la defraudación en operaciones inmobiliarias. Aunque no es la primera vez que Hacienda pone este sector en su punto de mira, el plan contiene propuestas prácticas que tanto la inspección como numerosos expertos en asesoría fiscal consideran positivas, como un mayor control de las deducciones por adquisición de vivienda o de arrendamientos no declarados. Sin embargo, es difícil imaginar su puesta en práctica sin contar con una inyección de recursos materiales y humanos, algo que en el propio documento se descarta y que la inspección ya ha criticado muy duramente. Según un informe del IEE, España es uno de los países europeos con menor número de funcionarios de Hacienda por habitante, un déficit que no es nuevo y que puede dejar inoperante cualquier medida, por muy eficaz que resulte sobre el papel. La naturaleza de la investigación hace imprescindibles los medios humanos y su presencia en la calle.
El pacto prevé acuerdos con grandes empresas y sectores económicos, convenios de colaboración con las fuerzas de seguridad para investigar a fondo el fraude criminal y una apuesta decidida por reducir la litigiosidad entre los contribuyentes y Hacienda con actas mejor fundamentadas. Junto a ello existen algunas sombras. Una de ellas es el incremento de obligaciones fiscales para las microempresas, como el deber de presentar más modelos de declaración a través de las nuevas tecnologías o el fijar una retención para los empresarios que tributan en módulos en un intento por facilitar su control.
Si el régimen de módulos es una de las principales fuentes de fraude, como se reconoce en el documento, parece más razonable atender a las voces que desde hace tiempo reclaman que se elimine o se reduzca el número de contribuyentes que tributan en este sistema en vez de aumentar las obligaciones administrativas. También se echan de menos medidas más concretas para controlar el uso abusivo de instrumentos financieros, aunque algunos asesores fiscales se han apresurado a señalar que el plan no diferencia con claridad entre la economía de opción, perfectamente legal, y el abuso a través de operaciones de ingeniería fiscal.
En cualquier caso, y si partimos de que es difícil contentar a todas las partes, el objetivo de esta nueva batalla fiscal debería ser no sólo aumentar los ingresos, sino sobre todo terminar con la sensación de impunidad que el incumplimiento de los deberes fiscales genera en muchos ciudadanos y que es el verdadero alimento del fraude. Si esto se logra se podrá decir que este plan ha funcionado mejor que sus predecesores.