Descentralización fiscal
La descentralización fiscal empezó con la aprobación de los estatutos de autonomía en 1979-1980. El proceso de asunción de competencias comportó reiteradas discrepancias entre el Gobierno central y los Gobiernos territoriales que dirimieron los tribunales, pero desde el punto de vista de la distribución de recursos las transferencias han sido amplias en potestad normativa y cuantiosas en cuanto a recursos financieros. El último informe de la OCDE sobre la economía española recoge que, en 2002, la Administración central gestionaba el 52,6% del gasto público, mientras que la media de Estados federales objeto de comparación estaba en el 54,9% y el 70,3% de los países unitarios.
Desde 1997 el proceso se aceleró. El gasto del Gobierno central se redujo desde el 30,5% del total de gasto de las Administraciones públicas hasta el 24,4% en 2002, el de las Administraciones territoriales creció desde el 27,4% hasta el 32,4%, correspondiendo el 43,1% restante a la Seguridad Social. Sin embargo, Gobiernos autonómicos y locales se quejan de falta de recursos, piden más competencias y cambios normativos.
Los que pagan más de la media alegan que se frena su desarrollo y que no pueden dar servicios que, en cambio, sí ofrecen perceptores netos que, a su vez, lamentan la solidaridad insuficiente. Estas expresiones reflejan el éxito de la decisión tomada en su día, pues nadie propugna volver a la situación previa, sino más pasos adelante. Como nada es perfecto, antes conviene deslindar lo bueno y lo mejorable.
La diversidad de los ordenamientos encarece los costes de operar en distintas comunidades autónomas
En el lado del activo está la idea económica motriz de la descentralización: la proximidad de administradores y administrados permite adaptación rápida a las necesidades y preferencias reales de los ciudadanos y, al tiempo, puede prevenir frente al derroche de recursos, hace a las Administraciones públicas más controlables y, por tanto, responsables. También es notable que la Administración central cediera cuotas de gasto, al tiempo que cae el porcentaje que representa el gasto público respecto al PIB, de más del 49% en 1993 a menos del 40% en 2003.
En el otro lado de la balanza está: A) Las economías de escala abaratan la gestión fiscal a medida que se amplía el ámbito controlado. B) Cuanto menor es el área administrada, es más fácil que los grupos de presión controlen a reguladores y gestores. C) La cesión de competencias abre un proceso inacabable: nadie quiere tener menos atribuciones que el que más ha logrado, pero donde hay un elemento diferencial (idioma, pauta cultural u otro) se desea que esté reflejado en el ordenamiento económico para que éste sea exclusivo. D) Lo anterior estimula la oferta de programas políticos que incluyen barreras de entrada en la actividad económica u otras áreas, en perjuicio de la competencia y los consumidores. E) La diversidad de ordenamientos encarece los costes de operar en otras comunidades autónomas, de licitar con las Administraciones, de cumplir con normativas heterogéneas etcétera. F) La desigual propensión al gasto y el endeudamiento aumenta el coste del control y arriesga la consecución de objetivos como el equilibrio presupuestario.
En el proceso seguido se aprecian dos expresiones de una federalización que renquea. Por un lado hay una clara propensión a regular y asumir competencias que se expresa en el aumento de la cuota de gasto gestionada por las Administraciones territoriales. Por otra parte, el peso de la recaudación local está, en 2002, en el 27% del total de ingresos públicos, frente al 32,4% que supone el gasto.
Además, la potestad de introducir recargos en la parte cedida de impuestos generales no se usa, prefiriéndose, en cambio, recurrir a figuras de menor visibilidad e impopularidad, como gravar las transmisiones patrimoniales o la venta minorista de combustible con un destino finalista, lo que permitirá exigencias similares para financiar otros servicios.
En consecuencia, las atribuciones no se usan de forma competitiva en el lado de los tributos y sí en el del gasto. La actividad económica se complica innecesariamente con costes de cumplimiento innecesarios. La regulación que favorece intereses específicos perjudica a consumidores y usuarios. El marco general debe impedir estos resultados y propiciar la sencillez y armonización de procedimientos. La carrera por la singularización en sí es negativa. Superando estos inconvenientes, aparecerán todas las posibilidades de la descentralización fiscal.