¿Por qué con déficit cero crece la deuda?
El Título V del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2003 regula las operaciones financieras, analizando dentro del mismo tres materias: deuda pública, avales públicos y otras garantías, y las relaciones del Estado con el Instituto de Crédito Oficial. En relación con la deuda pública, el artículo 46 autoriza al Gobierno a aumentar el saldo vivo de la misma durante 2003 en 18.744.940,16 miles de euros (2,3 billones de pesetas), en 2001 no llegó al billón de pesetas. Este límite no supone, sin embargo, restricción presupuestaria alguna, pues el propio proyecto de Ley de Presupuestos establece que dicho importe quedará automáticamente revisado:
a por el importe de las modificaciones netas de créditos presupuestarios correspondientes a los capítulos I a VIII, es decir, a la totalidad del Presupuesto de Gastos, excepto los pasivos financieros (amortización de deuda pública);
b por las desviaciones entre las previsiones de ingresos contenidas en la ley y la evolución real de los mismos;
c por los anticipos de tesorería y variación neta de las operaciones extrapresupuestarias previstas legalmente;
d por la variación neta en los derechos y las obligaciones del Estado reconocidos y pendientes de ingreso o pago.
En definitiva, el límite fijado para el aumento neto de la deuda no sirve para nada, ya que no supone restricción alguna al crecimiento del gasto; en el periodo 1985-2000 el aumento neto de la deuda en circulación por encima del endeudamiento debido a la financiación del déficit público fue durante dicho periodo como media 1,5 billones de pesetas anuales, 2% de la media del PIB del periodo.
La necesidad financiera del Presupuesto del Estado resulta, según el proyecto de Ley, de 11.586,63 millones de euros y, según el informe económico financiero, de 8.821,09 millones de euros, diferencia que procede de mayores ingresos en el informe, sin que aparezca explicación alguna sobre las causas de la misma. El proyecto de ley autoriza al Gobierno a emitir deuda neta por 13.744,94 millones de euros, que corresponde a la necesidad de financiación del Presupuesto del Estado, según el informe económico, más el importe de la variación neta de activos financieros que asciende a 4.923,85 millones de euros. Ahora bien, en el informe económico y financiero se hace constar que la total necesidad financiera del Tesoro (13.745 millones de euros) se financiará con una disminución del saldo de la cuenta del Tesoro en el Banco de España por un importe estimado de 7.200 millones de euros y una emisión neta de deuda de 6.545 millones de euros. Puede que tenga yo algún error conceptual, pero de no ser así convendría que en el trámite parlamentario se revisaran las cifras, ya que a veces sucede que a consecuencia de las muchas rectificaciones que en el proceso de elaboración del Presupuesto se producen, alguna rectificación no se traslada a toda la documentación.
Con independencia del aumento de la deuda del Estado, el proyecto de Ley de Presupuestos autoriza a organismos públicos a concertar operaciones de crédito durante 2003 por 6.446 millones de euros, entre los que se encuentran Radio Televisión Española (677 millones de euros), Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (1.467 millones de euros), Renfe (451 millones de euros) e Instituto de Crédito Oficial (3.606 millones de euros). La deuda pública aumentará, por tanto, en 20.211 millones de euros (3,4 billones de pesetas).
Los avales públicos aparecen regulados en el capítulo II del proyecto de Ley de Presupuestos 2003, cifrando en 1.743 millones de euros el importe máximo a prestar por el Estado, en 1.210 millones de euros la cuantía máxima a prestar por la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales y en 1.833 millones de euros el importe máximo a prestar por el Estado con el objeto de garantizar valores de renta fija emitidos por fondos de titulización de activos. En conjunto la cuantía máxima de avales a otorgar en 2003 es de 4.756 millones de euros (800.000 millones de pesetas).
En el capítulo III se regulan las relaciones del Estado con el Instituto de Crédito Oficial, disponiendo que el importe máximo de los créditos a la exportación que podrán ser aprobados durante el año 2003 asciende a 480,81 millones de euros.
Además de las operaciones relativas al endeudamiento público, en los Presupuestos Generales del Estado aparecen un conjunto de acciones referentes a la adquisición de activos financieros que suponen una intervención económica del sector público, que para el año 2003 asciende a 9.725 millones de euros (1,6 billones de pesetas), de los que 5.413 millones corresponden al Estado, 280 millones a organismos autónomos del Estado y 4.032 millones a la Seguridad Social.
La concesión de préstamos, adquisición de acciones y aportaciones patrimoniales efectuadas a través del Presupuesto del Estado se realizan con agentes del sector público en el 65% (3.502 millones de euros), los efectuados por los organismos autónomos en su 97% a la adquisición de deuda pública por el Fondo de Garantía Salarial y, en cuanto a la Seguridad Social, 1.202 millones de euros corresponden a la dotación al Fondo de Reserva.
Una parte importante de estas dotaciones figuradas en el capítulo VIII, activos financieros, son de acuerdo con el Manual del Déficit y Deuda Pública del SEC 95, gastos imputables a los capítulos VI y VII de operaciones de capital; de efectuarse correctamente su imputación en Contabilidad Nacional, el déficit público podría aumentar en el entorno del 0,7% del PIB, ya que se trata de financiación del Presupuesto del Estado a otros agentes públicos, sin que exista realmente posibilidad de su devolución, como lo prueba el hecho de que, frente a los 5.413 millones de euros que aparecen en el Presupuesto del Estado 2003 como gastos en activos financieros, sólo se producen ingresos por reintegros por un importe de 489 millones de euros, un 9% de los préstamos del año. Sería necesario realizar un inventario de los activos financieros de los entes públicos para efectuar un seguimiento de su reembolso.
Entre los gastos cuya clasificación a efectos de determinar el déficit público no es conceptualmente correcta, se encuentran las aportaciones al Ente Público Gestor de Infraestructuras y a las sociedades estatales para la construcción y explotación de obras hidráulicas, los créditos destinados a préstamos para financiar los tres programas especiales para la modernización de las Fuerzas Armadas: adquisición de fragatas, aviones de combate y carros de combate Leopard, y los programas de investigación y desarrollo tecnológico con anticipos reintegrables, etc.
Las operaciones de aportaciones de préstamos y garantías tienen importantes repercusiones sobre la afectación de recursos y sobre el mercado de capitales, tanto directa como indirectamente, por el hecho de la deuda pública a emitir para financiar los citados activos. El mayor control que la UE ejerce sobre los resultados de la política presupuestaria ha dado lugar a operaciones de ingeniería financiera, tratando de eliminar del Presupuesto gastos con influencia en el déficit, considerándolos como operaciones financieras.
Todo este conjunto de operaciones conduce a que, aun con déficit cero, la deuda pública aumente.