¿Existe margen para reducir el IRPF?
El Consejo de Ministros del 19 de abril ha dado luz verde al anteproyecto de Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), remitiéndolo al Consejo Económico y Social para su preceptivo informe. No tenemos en nuestro poder el texto articulado del anteproyecto y su correspondiente memoria; los comentarios que a continuación hacemos se basan en la documentación distribuida por el ministro de Hacienda en la rueda de prensa convocada con posterioridad.
En esta documentación no se hace constar el coste de la reforma; hemos efectuado una aproximación basándonos en la estimación de la reducción media del 11,1% en la cuota líquida que aparece en la documentación y en la previsión de recaudación por IRPF en 2003 que hemos calculado en ausencia de reforma, resultando que el coste de la misma en dicho año, en términos de menor recaudación, será de 4.430 millones de euros, el 0,61% del PIB estimado para ese año. Si suponemos un comportamiento análogo a lo sucedido con la reforma de 1998, se originarán unos ingresos asociados a la reforma del orden de 1.446 millones de euros, resulta que el impacto recaudatorio será de 2.984 millones de euros (500.000 millones de pesetas) que supondrá el 0,41% del PIB estimado para 2003. La pregunta que inmediatamente surge, y a la que la documentación repartida no responde, es si existe en este momento margen presupuestario para tal reducción de ingresos.
El margen presupuestario 2003 sería la diferencia entre los ingresos estimados para dicho año sin reforma y los gastos comprometidos actualmente para el mismo año. De conformidad con lo establecido en el artículo 12.1 de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, el Ministerio de Hacienda ha tenido que elaborar unos escenarios de previsión plurianual referidos a ingresos y gastos de los años 2003-2005, en el que detallarán para cada año los importes de los compromisos de gasto contenidos en cada política presupuestaria, y en su número 2 del mismo artículo ordena que los proyectos de ley que tengan incidencias presupuestarias habrán de respetar el entorno financiero plurianual de que se ha hecho mención, y que para su aprobación deberán tener cabida en los mismos. Ninguna mención se ha hecho hasta ahora de que la reforma del IRPF que comienza en 2003 tiene cabida en los citados escenarios plurianuales y, por tanto, en el margen presupuestario sin provocar un desequilibrio en la estabilidad presupuestaria; espero que el Ministerio de Hacienda, que ha sido el impulsor de la citada ley, no sea el primero en incumplirla.
Merece citar el comportamiento laxo que el Estado ha tenido respecto a los compromisos de gasto derivados de decisiones de años anteriores: en 1994, al comenzar la elaboración del presupuesto de gastos no financiero, estaba ya comprometido, por decisiones de años anteriores, en el 83,4%, porcentaje que fue creciendo paulatinamente hasta alcanzar en 1997 el 87,5%, y hay que tener en cuenta que mientras más alto es este porcentaje, menos flexibilidad existe para realizar una política de estabilidad.
En la actualidad esta laxitud ha continuado, inclusive se ha agravado con la aprobación de los siguientes planes: de Infraestructuras 2000-2017 por importe de 17,1 billones de pesetas; Hidrológico Nacional, cuyas inversiones se estiman en 3 billones de pesetas; del Consejo Escolar para dotar a las escuelas y al sistema educativo de la calidad necesaria, que asciende a 1,5 billones; de modernización de los Ejércitos, por valor de un billón de pesetas; infraestructuras públicas construidas con financiación privada e imputación al Presupuesto de gastos del total gasto en el momento de producirse la recepción, aunque se haya pactado el pago en varias anualidades, a cuyos planes hay que añadir los gastos correspondientes a la protección social, los intereses de la deuda y los gastos correspondientes a las retribuciones de los funcionarios públicos.
Los porcentajes citados no comprenden la deuda implícita de la Seguridad Social derivada del sistema público de pensiones de reparto; de computarse el gasto comprometido, sobrepasaría el 100% del techo de gasto, con lo cual no sería factible la aprobación del proyecto de reforma del IRPF. Es por ello que, según información aparecida en la prensa, la Comisión Europea pedirá al Gobierno español que garantice que el cambio previsto en el IRPF no cuestiona el objetivo de estabilidad presupuestaria, según se hace constar en la recomendación sobre la economía española, así como que se revise el sistema público de pensiones para garantizar su viabilidad a largo plazo.
Una cuestión importante, que no parece que se haya tenido en cuenta es si por razones de eficiencia, en caso de que existiera margen presupuestario para la reforma proyectada, se aplicará dicho margen a incrementar las dotaciones para la seguridad ciudadana y para la justicia. En las encuestas últimamente realizadas los ciudadanos se muestran muy descontentos de la calidad de dichos servicios. Y son precisamente los mismos los que justificaron el nacimiento de los impuestos para financiar los servicios públicos que por razón de sus características no pueden ser suministrados por el mercado. Pensar que una rebaja de impuestos puede atraer más votos que una mejora de los citados servicios públicos puede resultar fallido.
Si el margen presupuestario no permitiera imputar al mismo el coste de la reforma fiscal, el Gobierno, de continuar con su elección, deberá explicitar en la memoria que ha de acompañarse al proyecto de ley los programas de gastos que van a ser reducidos para compensar los menores ingresos, manteniéndose así la sostenibilidad del equilibrio presupuestario fijado en la Ley de Estabilidad.
A ninguna de las cuestiones planteadas en nuestro artículo 'Una nueva reforma del IRPF', publicado en este diario el 20 de abril pasado, da respuesta el documento distribuido; seguimos sin saber si los organismos públicos empresariales y sociedades mercantiles públicas, cuyos ingresos de mercado no cubren el 50% del coste de producción, y si las aportaciones de la Administración pública a sociedades públicas para lograr objetivos de política social o colectiva, es decir, con fines de política pública, se computan a efectos de determinar el déficit público, y por tanto con repercusión en el margen presupuestario disponible para hacer posible la reforma fiscal sin afectar a la estabilidad presupuestaria.
Tan pronto como se hagan públicos el texto articulado y el informe vinculante, analizaremos la estructura del IRPF y sus efectos sobre la equidad.