Financiación autonómica: ¿igualdad constitucional o privilegios territoriales?
El sistema no puede ser un instrumento coyuntural de negociación política ni de satisfacción de demandas de una comunidad concreta
La financiación autonómica constituye uno de los elementos estructurales esenciales del Estado de las Autonomías configurado por la Constitución Española de 1978. El reciente anuncio del Ministerio de Hacienda relativo a la propuesta de un nuevo modelo de financiación autonómica, con previsión de entrada en vigor en el ejercicio 2027, reabre un debate de indudable relevancia jurídica, política y económica. El nuevo sistema incrementará los recursos aplicables al territorio común, alcanzando los 224.507 millones de euros en 2027.
Según el Gobierno, este modelo está centrado en la necesidad de garantizar la suficiencia financiera de las comunidades autónomas con pleno respeto a los principios constitucionales.
La Constitución Española establece un marco normativo claro para la articulación del sistema de financiación autonómica. En particular, el artículo 2 y 138.1 CE consagran el principio de solidaridad y de equilibrio territorial. Por su parte, el artículo 138.2 CE establece que las diferencias entre los Estatutos de Autonomía no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales, reforzando así la igualdad material entre los territorios. Este principio se complementa con lo dispuesto en el artículo 139 CE, conforme al cual todos los españoles gozan de los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado.
El nuevo modelo de financiación presentado por el Gobierno se articula sobre varios ejes fundamentales. Se contempla un incremento del porcentaje de cesión en la recaudación (sin capacidad normativa) del IRPF y del IVA a las comunidades autónomas. En concreto, la participación autonómica en el IRPF se elevaría del 50 % al 55 %, mientras que en el IVA alcanzaría el 56,5 %.
El modelo prevé la ampliación del elenco de tributos cedidos. Pese a que queda por definir en concreto dicha cesión, parece que se incorporan formalmente, entre otros, el impuesto sobre depósitos de entidades de crédito o el polémico impuesto sobre residuos. Recordemos que las comunidades autónomas ya tienen cedidos con capacidad normativa y gestión propia, el impuesto sobre patrimonio, el impuesto sobre sucesiones y donaciones, (ambos pretenden ser armonizados al alza por el Estado para evitar que las comunidades autónomas los bonifiquen), además del ITPAJD e impuesto sobre la actividad del juego.
En consecuencia, la ampliación proyectada constituye una cesión tributaria de carácter limitado en términos porcentuales respecto de los tributos no cedidos, que, sin embargo, parece encubrir una clara voluntad de eliminar las diferencias fiscales existentes entre comunidades autónomas en relación con los tributos ya cedidos. Se persigue, en definitiva, una homogeneización o paridad fiscal en el ámbito de la tributación autonómica, aun cuando determinadas comunidades, en ejercicio de una gestión más eficiente de sus recursos, se encuentren en disposición de aplicar bonificaciones o reducciones fiscales.
Paradójicamente, el nuevo modelo introduce la aplicación del denominado principio de ordinalidad –conforme al cual las comunidades que realizan una mayor aportación al sistema no deberían verse penalizadas en el reparto de recursos– de manera exclusiva para Cataluña, sin extender dicho criterio a otras comunidades autónomas que efectúan una contribución superior, como es el caso de la Comunidad de Madrid. Esta aplicación selectiva del principio carece de justificación objetiva y razonable, constituyendo una discriminación contraria a los principios de igualdad y generalidad que deben presidir el sistema de financiación autonómica.
Asimismo, queda pendiente de clarificación si, a medio plazo, Cataluña podría acceder a un régimen de financiación singular equiparable al concierto económico vigente en los territorios forales y Navarra. Una eventual extensión de dicho modelo supondría, sin duda, una quiebra del sistema de caja común y exigiría la apertura de un debate profundo y estructural sobre la descentralización de la gestión tributaria para el conjunto de las comunidades autónomas o, en su caso, sobre la articulación de un auténtico modelo de federalismo fiscal, evitando así fórmulas de financiación asimétricas o «a la carta» carentes de coherencia sistémica.
Debe señalarse que la reforma del sistema de financiación autonómica constituye una cuestión pendiente desde hace años, en la medida en que el modelo actualmente vigente se encuentra manifiestamente desactualizado y ha superado el horizonte temporal para el que fue concebido. No obstante, resulta legítimo plantear si concurren en el momento presente las condiciones políticas e institucionales adecuadas para acometer una reforma de tal calado, especialmente en un contexto de debilidad parlamentaria del Gobierno, cuando la naturaleza estructural del sistema exige amplios consensos entre las fuerzas políticas con representación estatal y territorial.
La financiación autonómica no puede ser abordada como un instrumento coyuntural de negociación política ni utilizada para satisfacer las demandas de una comunidad autónoma concreta en detrimento del interés general o del equilibrio del conjunto del sistema. Cualquier reforma que altere la distribución de recursos públicos debe respetar escrupulosamente los principios constitucionales mencionados.
La quiebra o relativización de estos principios fundamentales entraña riesgos evidentes para la cohesión territorial y para la propia arquitectura constitucional del Estado autonómico. En este sentido, debe recordarse que el modelo territorial español, propio de una democracia constitucional relativamente joven, requiere estabilidad normativa, lealtad institucional y un respeto estricto al marco constitucional como garantía última de la igualdad de derechos de todos los ciudadanos, con independencia del territorio en el que resida.