Estrategia de Acción Exterior: ‘prima la musica, poi le parole’
Las intenciones habrán de ser contrastadas con la realidad, menos tolerante que el papel con los buenos propósitos
El 7 de febrero de 1786 tuvo lugar en la Orangerie del Palacio de Schönbrunn, en Viena, una original velada en la que fueron interpretadas simultáneamente en los dos extremos de la sala una ópera alemana y otra italiana, al objeto de confrontarlas y que el público se decantara por una u otra. Si el género alemán estuvo representado por Der Schauspieldirektor, de Mozart, el italiano quedó encarnado por una pieza de Antonio Salieri, Prima la musica, poi le parole, un divertimento teatral sobre un maestro de música a quien se comisiona hacer una ópera en cuatro días y que, para salir del paso, recicla la partitura de una composición anterior y encarga al poeta que encaje en ella el texto como buenamente pueda, con las divertidas consecuencias que fácilmente pueden imaginarse.
Con algunos documentos de planificación estratégica sucede algo parecido a este argumento. Se pone en circulación una partitura que puede resultar más o menos atractiva por su valor melódico, su uso de la armonía, el contrapunto o el fraseo, pero las palabras en que se ha de concretar su ejecución práctica a la hora de la verdad no las conoceremos hasta llegado el momento. Se enfatizan valores, principios, prioridades y aspiraciones, normalmente en términos tales que difícilmente pueda uno oponerse razonablemente a ellos, pero la forma en que serán aplicados, y, sobre todo, preteridos unos en relación con otros en caso de conflicto –conflicto que es casi inevitable cuando se expresan propósitos sobre muchos asuntos diversos entre sí– no se verá hasta que toque sacar las castañas del fuego.
Esta reflexión viene a propósito de la reciente aprobación y publicación por el Consejo de Ministros de la nueva Estrategia de Acción Exterior 2025-2028. Fruto de un informado análisis de la realidad internacional y, según me consta, de una concienzuda consideración de los intereses y las capacidades exteriores de España, el documento se distingue de sus predecesores (de 2015 y 2021) por ser algo más conciso, por dar prioridad transversal a todo lo relacionado con la Unión Europea y por articularse, por encima de las divisiones clásicas en escenarios regionales o en áreas de acción exterior, en torno a tres ideas clave.
En primer lugar, el refuerzo de la autonomía europea, respecto del cual España apoya un incremento de las políticas comunes y su financiación, con especial énfasis en la cohesión social y en una visión integrada de la seguridad y la defensa europeas. En segundo lugar, el compromiso a favor del multilateralismo, la protección y promoción de los derechos humanos, la gobernanza económica y financiera internacional, la cooperación al desarrollo y la acción humanitaria y la gobernanza medioambiental, sin que falten referencias al feminismo. Y, por último, la asunción por España de una mayor responsabilidad en su propia defensa y la de sus aliados, junto con el fortalecimiento de la “resiliencia democrática”.
No están ausentes, por supuesto, las consideraciones relativas a regiones y países concretos, si bien éstas tienden a ser menos concluyentes. Puede llamar la atención que se dedique más espacio al África subsahariana que a América del Norte, o la extraordinaria brevedad de la única referencia a las relaciones bilaterales con Marruecos. Un apartado sobre fundamentos y herramientas propone medidas para una mejor coordinación de los actores de la acción exterior, así como iniciativas sobre diplomacia pública. La Estrategia se cierra con un listado de 125 acciones a emprender en relación con todos los temas mencionados.
A la postre, y partiendo de que el documento en su conjunto se podría considerar impecable desde un punto de vista académico, el juicio del analista –filiaciones políticas y otras servidumbres al margen, por supuesto– estará más condicionado por el peso o la relevancia que se conceda en él a ciertos conceptos que por actitudes de apoyo o rechazo hacia estos.
¿Qué persona sensata se manifestará en contra de que España defienda el respeto al Derecho Internacional o la cooperación internacional, o de que proteja sus intereses económicos en el exterior, o de que promueva la proyección exterior de la cultura española, o de que anuncie que va a luchar contra el cambio climático y la pérdida de biodiversidad? Otra cosa será dónde se deban situar las prioridades o cómo se deban resolver las contradicciones que irán presentándose en el camino, como se ha observado históricamente cuando principios e intereses han chocado en asuntos espinosos como las licencias de exportación de armamento.
Pero existen, además, otros obstáculos para el análisis. En primer lugar, la imprecisión de su carácter vinculante: pese a lo dispuesto en la Ley 2/2014 de Acción y Servicio Exterior del Estado en relación con que la Estrategia debe guiar la acción exterior, no está previsto ningún mecanismo específico para asegurar su cumplimiento, y le corresponde al propio Gobierno interpretarla en último término. Así, en la Estrategia de 2021 se enfatizaba la importancia de la defensa de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional en la política exterior, sin que al parecer ello impidiera la adopción en 2022 de una nueva política en relación con el Sahara Occidental, aparentemente tolerante con la vulneración de esos principios.
Por otra parte, siempre hay que contar con los imponderables, con la necesidad de adaptarse a situaciones imprevistas. De hecho, se supone que la Estrategia sirve precisamente para eso, para anticipar cómo comportarse ante determinados escenarios, pero no siempre pueden preverse todos, y las propias consideraciones en torno a aliados, rivales, desafíos, etc. se asientan en la asunción de que tales aliados y rivales lo seguirán siendo o actuarán como barruntamos que lo harán, lo cual no está garantizado. Por último, hay un factor de imprevisibilidad que afecta al propio emisor de la Estrategia: un Gobierno aquejado de grave debilidad parlamentaria, y acaso más tras los últimos escándalos. En el debate de la Comisión de Asuntos Exteriores del Congreso sobre la Estrategia, al ministro Albares le hicieron sus aliados abundantes reproches respecto de la OTAN y las relaciones con Estados Unidos (los grupos más a la izquierda) o el acercamiento a China (en el caso de Junts). Por su parte, la oposición conservadora se ha expresado acerbamente contra la política del ejecutivo en relación con Marruecos y Palestina, y esta misma oposición podría, al decir de las encuestas, asumir el poder a no muy largo plazo y heredar una Estrategia de Acción Exterior aún vigente (se plantea para cuatro años) cuyo contenido no comparte. La falta de correspondencia entre los ciclos electorales y los de la Estrategia es un elemento que acaso merezca una reflexión.
En definitiva, las intenciones y aspiraciones de la Estrategia habrán de ser contrastadas con la realidad, que suele ser menos tolerante que el papel con los buenos propósitos. En los próximos años veremos hasta qué punto el nuevo documento inspira coherentemente la toma de decisiones y no es un mero comodín propagandístico del que se pueda decir, como presumía de sus composiciones el maestro en la obra de Salieri: La mia musica ha questo d’eccelente, / che può adattarsi a tutto egregiamente.
Carlos López Gómez es profesor del departamento de Relaciones Internacionales de la Universidad Antonio de Nebrija.