Nuevo revés a la ZBE de Madrid, ¿y ahora qué?
La resolución del Supremo no es solo el punto final de un litigio: es el punto de partida para que los afectados puedan recuperar lo que la aplicación de una norma mal construida les costó
La semana pasada conocimos la decisión de la Sala 3ª del Supremo de inadmitir a trámite el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid a la sentencia del TSJ de Madrid de septiembre de 2024 que anulaba diversos preceptos relativos a la Zona de Bajas Emisiones (ZBE) en todo el municipio de Madrid y las que establecen las dos Zonas de Bajas Emisiones de Especial Protección (ZBEDPE) de Distrito Centro y Plaza Elíptica.
Con ello, la anulación de dicha ordenanza municipal ha ganado firmeza, lo que abre una pregunta para los afectados por dicha normativa. Y ahora, ¿qué? Para responderla conviene recordar primero por qué se anuló la ordenanza.
El TSJ apreció una “patente insuficiencia del informe de impacto económico” previo a su aprobación: el Ayuntamiento no ponderó adecuadamente el balance de beneficios y costes de las medidas adoptadas, ni valoró la posibilidad de adoptar alternativas menos restrictivas de efecto equivalente.
En particular, el tribunal subrayó que la ordenanza afectaba de forma desproporcionada a los ciudadanos de menor capacidad económica –quienes no podían permitirse adquirir nuevos vehículos que cumplieran con las exigencias ambientales–, sin que se hubiera tenido en cuenta esa circunstancia, vulnerando así el principio de “transición justa”, consagrado en la Ley de Cambio Climático y Transición Energética. Se concluyó, en definitiva, que el ayuntamiento no respetó el principio de proporcionalidad en materia ambiental que exigen tanto el TJUE como el propio Tribunal Supremo.
Este es el nudo del asunto y también la clave de las acciones que ahora pueden ejercitarse. No estamos hablando de un impacto menor. Desde su entrada en vigor, la ZBE madrileña ha afectado a más de 4,5 millones de vehículos con restricciones de acceso y ha generado miles de expedientes sancionadores. La dimensión del problema hace que la firmeza de esta anulación tenga una trascendencia práctica considerable para un número muy elevado de ciudadanos y empresas.
La primera línea de actuación afecta a quienes fueron multados al amparo de la ordenanza anulada. Aquí caben dos situaciones: Si la sanción no hubiera alcanzado firmeza –ya sea porque está pendiente de resolución o porque el afectado recurrió en su momento–, procede impugnarla ahora, tanto en vía administrativa, como posteriormente en sede judicial si la Administración desestimase cualquier tipo de recurso. Si, en cambio, la resolución sancionadora ya era firme en vía administrativa, la vía adecuada es la revisión de oficio ante el propio Ayuntamiento de Madrid, al amparo del artículo 106 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común, por concurrir la causa de nulidad prevista en el artículo 47.1 e), o bien articular la denominada nulidad “en cascada” derivada de la anulación de la norma de cobertura.
En cualquiera de los dos escenarios, el tiempo importa. Para las sanciones no firmes, los plazos de impugnación siguen corriendo. Para la revisión de oficio de las ya firmes, aunque la Ley no establece un plazo de caducidad expreso, actuar con prontitud evita dificultades probatorias y refuerza la posición del reclamante.
La segunda línea de actuación es, probablemente la más relevante en términos económicos. Dado que el motivo de la anulación radica precisamente en no haber ponderado el impacto económico de la ordenanza –especialmente en el sector de la población de menos capacidad económica y en la afectación a la actividad de pequeñas empresas–, existe una base sólida para articular una reclamación de responsabilidad patrimonial frente al Ayuntamiento de Madrid.
Desde la entrada en vigor de la normativa, a finales de 2021, muchos ciudadanos se vieron obligados a cambiar de vehículo o a asumir restricciones en su movilidad, y numerosas pequeñas empresas sufrieron una disminución de la actividad e ingresos. El hecho de que el ribunal haya declarado una vulneración del principio de proporcionalidad –por no haber tenido en cuenta medidas menos restrictivas que hubieran supuesto un menor impacto económico– refuerza el elemento de antijuridicidad necesario para que estas reclamaciones prosperen.
El factor crítico, en todo caso, será la acreditación del daño concreto sufrido. Las reclamaciones de responsabilidad patrimonial exigen una prueba efectiva del perjuicio y de su nexo causal con la aplicación de la ordenanza. Sin ese sustento documental y económico, difícilmente podrán prosperar.
En suma, la firmeza de la anulación no es solo el punto final de un litigio: es el punto de partida para que los afectados puedan recuperar lo que la aplicación de una norma mal construida les costó.