La ley de los ‘lobbies’: una asignatura pendiente
El parlamento inicia la tramitación de la norma que regulará los grupos de interés; las corruptelas de la vida política han colocado a los ‘lobbies’ en el centro de debate
El pasado 28 de enero el Consejo de Ministros aprobó el anteproyecto de Ley de transparencia e integridad de las actividades de los grupos de interés a propuesta del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública. El objetivo: regular las relaciones entre los denominados lobbies y los titulares de puestos públicos en la Administración General del Estado y su sector público institucional.
Hasta ahora, España no ha tenido una legislación estatal integral —aunque sí existen normas en comunidades autónomas como Cataluña, la Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha o municipios como en el Ayuntamiento de Madrid—que regule los grupos de presión. Una situación que contrasta con lo que sucede en la Unión Europea o en otras jurisdicciones como la británica o la estadounidense, donde sí han cogido el toro por los cuernos.
La presión social y mediática, así como los escándalos de corrupción que han salpicado la vida política en los últimos años, han colocado el papel de los lobbies en un lugar relevante de la discusión pública. El pasado mes de junio, el Informe del Parlamento que realiza la Fundación Hay Derecho reveló que menos del 18 % de los parlamentarios publican reuniones con grupos de interés, pese a estar obligados por el código de conducta parlamentario. La idea de que la actividad de influencia es inevitable —incluso saludable— en democracia, pero que debe ejercerse con mecanismos de control y rendición de cuentas, ha calado en la ciudadanía. Ahora el reto es cómo convertir esa realidad en una estructura jurídica eficiente.
El pilar fundamental de la norma ahora en trámite es la creación de un registro central de lobbies gestionado por la Oficina de Conflictos de Intereses, organismo dependiente del Ministerio de Hacienda y Función Pública.
El registro obligaría a inscribirse a empresas, asociaciones y entidades que ejerzan tareas de representación y mediación ante los poderes públicos, ofreciendo datos básicos sobre su estructura, financiación y objetivos. También prevé la publicación de las agendas de los altos cargos, con referencias a sus reuniones con representantes de grupos de interés.
Sin embargo, varias voces críticas han señalado que este diseño puede quedarse corto. La Oficina de Conflictos de Intereses necesitará de una suficiente dotación presupuestaria para sus recursos humanos y materiales. Además, su dependencia orgánica del Gobierno debilita la percepción de independencia. Hasta cinco organizaciones de la sociedad civil —la Asociación de Profesionales de las Relaciones Institucionales (APRI), Access Info Europe, Civio, Hay Derecho y Political Watch— han hecho público un comunicado en el que defienden una oficina de conflictos de intereses independiente para regular y supervisar cuestiones como las puertas giratorias, declaraciones de intereses y la rendición de cuentas de altos cargos, así como la creación de un régimen sancionador “efectivo” tanto para lobistas como para parlamentarios o funcionarios.
Un informe de Transparencia Internacional ha alertado, asimismo, de que, sin una estructura reforzada y un respaldo presupuestario significativo, el registro puede convertirse en un cascarón vacío. La experiencia de otros países muestra que la autonomía institucional y la dotación de medios son claves para el éxito regulatorio.
Retos
En esta dirección, el abogado y magistrado en excedencia Javier Pujol cree que “la existencia de sanciones es fundamental para dotar de eficacia a la norma, aunque todavía queda por ver si el marco propuesto será lo suficientemente disuasorio y si la Oficina de Conflictos de Intereses dispondrá de los medios necesarios para supervisar, investigar y sancionar de forma real y no meramente formal”.
La cuestión, según los expertos, es despojar a los grupos de interés de la carga negativa asociada en España al concepto de lobby para reconocer que la interlocución entre sociedad civil, empresas y administraciones es positiva, no sólo para los interesados, sino para el conjunto de la sociedad. Luis Izquierdo, director del área de asuntos públicos de la consultora Paradigm Corporate Affairs, cree que “el desafío radica en asegurar que esos procesos sean transparentes, que todos los actores tengan igualdad de condiciones para ser escuchados y que las decisiones finales estén orientadas al bien común”.
Izquierdo recalca que las cosas “no son en absoluto como hace cincuenta años. Las empresas están alineadas con el concepto de sostenibilidad y transparencia, y es en ese escenario donde hay que situar el valor de los lobistas, ya que lo que buscan no es el mejor resultado en el ejercicio en el que están, sino el mejor futuro de la sociedad, sin renunciar a la buena marcha de los resultados económicos”.
Javier Loriente, socio responsable del departamento de derecho público, regulatorio y urbanismo de Ontier, subraya que “una democracia avanzada se distingue por permitir la participación en los asuntos públicos y esta debe ser la función de los grupos de interés”. Para el abogado, la línea roja se encuentra “en que esta actividad sea transparente y responda a intereses legítimos”. El socio de Ontier recuerda que los mayores lobistas “son los sindicatos cuando defienden los intereses de los trabajadores ante la regulación laboral”.
Riesgos
El principal riesgo de la no regulación de los grupos de interés es el mantenimiento de canales informales de influencia que escapan al control público. Los lobbies trabajan en espacios estratégicos —energía, telecomunicaciones, sanidad, industria farmacéutica, finanzas—, donde sus propuestas pueden teñir de intereses económicos parciales las políticas públicas, que deben responder al interés general.
En este sentido, Luis Izquierdo pone en valor el trabajo que hacen las consultoras, que “es el de conocer la normativa y su evolución en el futuro o, por lo menos, hacer una previsión de cómo puede ser para permitir a las empresas posicionarse con anticipación para la defensa de los intereses que les son propios”. Por su parte, Javier Pujol indica que “uno de los desafíos más delicados es cómo equilibrar la necesaria publicidad de las interacciones para evitar la opacidad con la preservación de la confidencialidad de información legítimamente reservada”.
Javier Loriente destaca que “los parlamentarios y gestores públicos también tienen la obligación de tener un conocimiento profundo de la realidad antes de elaborar las normas legales o reglamentarias y una fuente valiosa es la de los que operan en cada sector”, opinión con la que coincide Luis Izquierdo. El experto corrobora que “la obligación de las Administraciones Públicas y de los legisladores es escuchar a todos los grupos de interés a la hora de cumplir sus funciones de legislar o de administrar el dinero público”, tratando de encontrar desde el punto de vista del legislador y del que gobierna “un equilibrio razonable entre los intereses de todos los grupos que están concernidos”. En definitiva, defiende que “el funcionamiento normal de una democracia se basa en el diálogo y el diálogo se fundamenta en escucharse unos a otros”.
Lo cierto es que ninguna ley tendrá éxito si no existe un cambio cultural en la Administración y en los grupos de interés. La rendición de cuentas debe ser percibida como una exigencia democrática, no como un obstáculo burocrático.
En última instancia, afirma Javier Pujol, “el papel de los lobbies será positivo o negativo para la democracia en función de cómo se regule y se vigile su actividad y de si se consigue que su influencia esté subordinada al interés general y no al privilegio de unos pocos”. En consecuencia, sostiene que el verdadero reto no está sólo en aprobar la ley, “sino en garantizar que sus previsiones se cumplan, que las sanciones se apliquen, que la huella normativa se redacte con rigor y que el registro sea una herramienta viva y accesible para la ciudadanía”.
En definitiva, el debate sobre los lobbies va más allá de un mero diseño técnico-jurídico y se centra en cómo generar la confianza de los ciudadanos y los mercados en que las normas se deciden en función del interés general y no de presiones opacas.
El espejo de la Unión Europea
Registro de Transparencia. La regulación de los lobbies en la Unión Europea (UE) es una práctica consolidada desde 2021. El Registro de Transparencia es obligatorio para cualquier grupo o persona que desee influir en las decisiones del Parlamento Europeo, la Comisión o el Consejo de la UE. Este registro, gestionado conjuntamente por las tres instituciones comunitarias, viene acompañado de un código de conducta común que exige claridad sobre los objetivos, clientes y financiación de los lobbies además de promover el respeto institucional.
Refuerzo del control. En 2025 la regulación se reforzará aún más, limitando las reuniones del personal directivo de la Comisión únicamente a grupos inscritos en el registro y exigiendo la publicación online de dichas reuniones y sus actas.
Puntos vulnerables. El Tribunal de Cuentas europeo ha señalado algunas áreas vulnerables en la regulación actual, como los registros incompletos y la falta de control en reuniones informales. Las organizaciones civiles exigen una mayor transparencia, incluso en formas indirectas de influencia.
Número de lobbies. Según el informe del registro de lobbies de la UE de 2022, la UE tenía registradas 12.632 organizaciones hasta mayo de 2024. El 18% de estos organismos tienen su sede en Bélgica, al ser Bruselas la sede de las principales instituciones comunitarias. España es el quinto país con más lobbies registrados, con un 7% del total.
Tipo de actividad. El 53% de los grupos registrados representan los intereses de empresas y sectores económicos mientras que las organizaciones no gubernamentales suponen un 28% de las instituciones registradas. Los think tanks (7%), consultoras (6%), los organismos públicos nacionales, regionales o locales (5%) y las iglesias y entidades religiosas (0,4%) les siguen por orden.
Gasto. El Consejo Europeo de la Industria Química se sitúa a la cabeza por gasto en actividades lobísticas con nueve millones de euros de presupuesto anual. Le siguen la consultora global de comunicación y asuntos públicos Fleishman Hillard, con 7,6 millones, y la firma global de asesoría empresarial FIT Consulting que invierte 6,8 millones de euros.