El sistema tributario español es insuficiente

Al tiempo que se aborda la reforma fiscal, lo que España necesita imperiosamente es que se reforme el gasto público

Es sabido que, aunque sea a cámara lenta, se encuentra actualmente en marcha un proyecto de reforma fiscal para el que el Gobierno ha constituido una comisión de expertos. Es el momento oportuno para declamar a voz en grito la evidente insuficiencia de nuestro sistema tributario.

En la teoría de la Hacienda Pública se considera que, para alcanzar el desiderátum de la imposición óptima, se requiere que con el conjunto de las figuras impositivas existentes se cumpla globalmente con los denominados principios de la imposición. Principios que no son sino los rectores del buen orden tributario según afirmación de Juan Antonio Garde –viejo rockero de la Hacienda Pública en feliz expresión de Borrell–. Al respecto, es unánime entre los hacendistas considerar que uno de los principios a cumplir es el de suficiencia, o cualidad que permite que la recaudación proporcionada por los impuestos posibilite financiar o cubrir la actividad desarrollada por el sector público. Siendo así, un sistema tributario suficiente evitaría habitualmente la existencia de déficit en las cuentas públicas, sin perjuicio de que cualquier circunstancia extraordinaria ocasionara que en un ejercicio presupuestario los gastos superasen a los ingresos.

La trascendencia del principio de suficiencia –de su cumplimiento– es innegable. Nadie puede vivir permanentemente por encima de sus posibilidades. De ahí que la Constitución española (artículo 31.2) lo haga suyo al establecer que la contribución de todos los españoles mediante el pago de los impuestos tiene como destino el “sostenimiento de las cargas públicas”. Quiere decirse que junto a otros principios impositivos citados expresamente en el texto constitucional (justicia, igualdad, progresividad, no confiscatoriedad …), nuestra carta magna ha incluido también el de suficiencia entre los que deben cumplirse en nuestro orden tributario.

Pues bien, basta con echar una ojeada a la evolución en el tiempo del déficit público español para evidenciar que nuestro sistema tributario no cumple en absoluto con el principio impositivo de suficiencia. Centrándonos en la última década (2011-2020), se observa que en todos sus ejercicios la ejecución de nuestro presupuesto se ha cerrado con números rojos (2,48% sobre el PIB en el mejor de los casos; 10,97% en el peor). No es algo nuevo, dado que igual sucede si la serie histórica contemplada abarca los últimos 50 años. Tan solo en el periodo 2001-2004, nuestras cuentas estuvieron cerca de cerrarse con equilibrio entre gastos e ingresos, pues el déficit público se quedó en el 0,45% del PIB en 2001 y en el 0,32%, en el 0,38%, y en el 0,11% en los tres años siguientes. Como vemos, la incapacidad de nuestro actual sistema fiscal para cubrir el gasto público es recurrente o, lo que es lo mismo, nuestro déficit público es claramente crónico.

Si nos quedamos solo en los datos expuestos, parecería inevitable extraer una conclusión y, como corolario, enunciar una propuesta. La conclusión: con los actuales impuestos no se ha alcanzado la suficiencia impositiva. La propuesta: la reforma fiscal en curso debe aumentar la potencia recaudatoria de nuestro sistema tributario. Sin embargo, profundizando en la cuestión, se alcanza una conclusión diferente y, por ende, la propuesta a enunciar debe ser otra. Es así. Si junto a los datos del déficit, se contemplan también los correspondientes a la recaudación obtenida por la Agencia Tributaria, puede comprobarse que su evolución es ciertamente creciente. A lo largo del periodo 2011-2020 ha habido aumentos interanuales en todos los ejercicios salvo en 2.020, debido a la crisis pandémica, siendo además el crecimiento muy significativo en algunos años (7,68% en 2018; más del 4% en 2012, 2015 y 2017). Aún más, lo recaudado en 2019 representó un 132% de la recaudación correspondiente a 2011.

Quiere decirse que la eficacia de nuestro sistema impositivo para proporcionar recursos al Estado y de conseguir que los proporcionados crezcan a buen ritmo (3,5% anual entre 2011 y 2019) no puede cuestionarse. Lo anterior evidencia que el enquistamiento del déficit en las cuentas públicas se debe a la incapacidad de sujetar el gasto público al volumen de ingresos obtenido. Es decir, lejos de comportarse como el buen padre de familia que estudiábamos en Derecho Civil, nuestros gobernantes se comportan como el progenitor irresponsable que dilapida el patrimonio familiar y deja a sus hijos un futuro de deudas.

Siendo así, no hay sistema tributario que pueda cumplir con el principio impositivo de suficiencia. A los posibles aumentos en la recaudación originados por cualquier subida de impuestos, le sucederán nuevos y mayores incrementos de gasto, con lo que al final nos encontraremos con la persistencia del déficit, pero con más impuestos.

Obtenida esta conclusión alternativa, debe modificarse también el propósito a perseguir, cuya enunciación es la siguiente: para alcanzar la suficiencia del sistema lo que realmente debe reformarse es el gasto público, el modo en el que se presupuesta, la manera en la que se ejecuta, y la forma en la que se controla. Solo así se logrará que lo detraído a la sociedad a través del sistema tributario resulte suficiente para cubrir la carga que supone la existencia y el funcionamiento del Estado.

Lo expuesto no supone cuestionar la proyectada reforma fiscal, pues la revisión de nuestro sistema tributario es necesaria para adecuarlo a la nueva realidad económica. Probablemente se necesita crear nuevos impuestos que favorezcan la transición energética o la protección al medioambiente, suprimir aquellos que han devenido en obsoletos o anacrónicos, y revisar ciertas cuestiones (mejorar técnicamente la implementación de la progresividad, evitar los actuales vicios confiscatorios…). Ahora bien, al tiempo que se reforma el sistema impositivo, España necesita imperiosamente una reforma del gasto público. Bueno sería que, con dicho fin, el Gobierno constituyera una segunda Comisión de expertos.

 Ignacio Ruiz-Jarabo es economista y exdirector general de la Agencia Tributaria