Manual de uso del artículo 155

Estas son las claves sobre las medidas de intervención más controvertidas Los expertos apuntan los límites de esta arma que guarda la Constitución

Aspecto de los escaños del PPC, con banderas de España y de Cataluña y un ejemplar con la Constitución Española , el Estatuto de Cataluña y el Reglamento del Parlment, tras aprobarse en el pleno del Parlament, la declaración de independencia.Quique García (EFE)

Después del debate jurídico en torno a la oportunidad de activar el artículo 155 de la Constitución como solución a la crisis en Cataluña, procede ahora intentar despejar las dudas legales que planean sobre la concreta aplicación del mismo. Los puntos clave de esta batería de medidas, cuyo fin último es la recuperación del marco constitucional en Cataluña, son el cese de los miembros del Govern, la tutela de la actividad del Parlament de Cataluña, y el control de la Administración catalana.

El calendario ya está en marcha, el Gobierno ha obtenido este viernes la autorización del Senado y ha aprobado los primeros decretos para activarla, anunciando el cese de todos los miembros del Govern y la convocatoria de elecciones autonómicas para el 21 de diciembre. Finalmente, el anunciado "choque de trenes" se producía en la distancia: por un lado el Senado aprobaba el 155, y por otro el Parlament la resolución para declarar la independencia.

En un contexto tan inestable se hace más necesario que nunca acudir a expertos juristas para aclarar las cuestiones más controvertidas sobre la inminente puesta en marcha de esta herramienta constitucional, transcrita por primera vez desde que se aprobó la Carta Magna. Cuestiones clave como si el artículo 155 avala que el presidente del Gobierno pueda forzar la celebración de unas elecciones autonómicas, o qué ocurrirá si, como ya han anunciado sectores afectados por la intervención, se produzca una desobediencia civil. Con sus respuestas, reputados catedráticos, abogados y juristas, nos ofrecen un "manual de uso" del artículo 155.

¿Existe algún precedente de una intervención similar?

La previsión del artículo de la Constitución Española está inspirada en la Ley Fundamental de Bonn, es una importación casi literal del nunca utilizado artículo 37 de la Constitución alemana. Aunque en la Alemania Federal no se han aplicado nunca las previsiones del artículo 37, "su predecesor en la Constitución de Weimar se empleó con profusión y afectó a los Länder que cayeron en manos de mayorías extremistas, nazis o comunistas, sin olvidar que la propia Prusia fue intervenida en el año 1932", según indica Francisco Sosa Wagner, catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de León y exeurodiputado. También apunta que "el Reino Unido ha suspendido la autonomía de Irlanda del Norte hasta cuatro veces". Eduardo Vírgala Foruria, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad del País Vasco, matiza al respecto que, en su opinión, el caso del Ulster es diferente "ya que al ser la británica una Constitución no codificada, una simple ley puede hacerlo en cualquier momento". El exmagistrado Ramón Rodríguez Arribas, director del despacho que lleva su nombre, señala como caso más llamativo "la intervención militar del presidente Kennedy para obligar al gobernador rebelde a cumplir la abolición de discriminación racial en la enseñanza".

Sosa Wagner añade un precedente nacional: "en nufestro derecho histórico la Constitución Republicana de 1931, por tantos añorada, permitió la suspensión de la autonomía catalana cuando a su presidente se le ocurrió alegremente subirse a un balcón y desafiar a las autoridades republicanas" recuerda.

¿Cuáles son los límites del artículo 155?

La amplitud del precepto constitucional genera controversia entre los que piensan que las concretas medidas adoptadas para reconducir la situación en Cataluña son ajustadas a derecho y los que creen que hay un riesgo de excederse respecto de la finalidad que persigue la norma. Al parecer de los expertos, la clave se encuentra en la necesidad de su adopción, la proporcionalidad y en el respeto a la finalidad última del artículo.

Para Eduardo Vírgala, el artículo 155 es "la cláusula de cierre del estado autonómico", y "establece un derecho de excepción territorial para reconducir la actuación de una comunidad autónoma cuyos órganos máximos han estado dispuestos a romper el marco constitucional". El catedrático argumenta, "mientras las medidas permitan el retorno al funcionamiento ordinario de los órganos autonómicos, el artículo 155 no descarta ninguna medida que ayude al restablecimiento de la situación".

En este asunto, el abogado Ramón Rodríguez Arribas destaca uno de los límites al artículo 155: "no sería ajustado a las finalidades que persigue la norma constitucional sustraer del President solamente la facultad de disolución anticipada de la Asamblea Legislativa de la comunidad autónoma", dejándole alguna o algunas de sus funciones sin llegar a cesarle.

Por su parte, José Eugenio Soriano García, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense, ve un claro freno: "el límite es que no se puede disolver la autonomía, a diferencia de la Constitución Italiana o Portuguesa".

¿El Govern puede alegar arbitrariedad?

La falta de desarrollo normativo del artículo 155 ¿es un argumento a favor o en contra del Gobierno? Los expertos consultados consideran que no es necesario un desarrollo del precepto constitucional, "la sola propuesta de medidas no supone arbitrariedad" según Ricardo Ruiz de la Serna, profesor de Derecho y Legislación Aplicada en la Universidad CEU San Pablo. Incluso, Sosa Wagner explica que es una medida de prudencia. Lo que sí deben estar reglados son los trámites para la adopción de esas medidas excepcionales, donde se harán explícitos los motivos, para alejar el "fantasma de la arbitrariedad". En esta idea incide Rodríguez Arribas, para el que la alegación de arbitrariedad exigiría o bien que se haya procedido con infracción grave de los procedimientos legalmente previstos, o con una vulneración flagrante de una norma concreta. José María de Pablo Hermida, abogado penalista del bufete Mas y Calvet, introduce una llamada de atención "esa falta de desarrollo normativo aumenta el riesgo de que pueda prosperar un recurso contra las medidas adoptadas".

¿Puede arrogarse Rajoy la competencia de disolver el Parlament y convocar elecciones autonómicas?

La Generalitat ha tildado la medida de "verdadera aberración" que contradice frontalmente el principio de autonomía política reconocido en los artículos 2 y 136 de la propia Constitución.

Nuestros expertos se ponen de acuerdo en este punto, la medida es respetuosa con el espíritu de la Constitución, en la medida en que es "necesaria", tal y como exige la literalidad del precepto y, sobre todo, pueda considerarse adecuada para dar una solución a la crisis planteada en Cataluña. Esta es la posición de Ricardo Ruiz de la Serna, que interpreta que esta posibilidad queda amparada en el 155, y José María de Pablo, para el que el quid está en discernir sobre la necesidad de la medida, que se traduce en poder afirmar "que para restablecer la legalidad en Cataluña, es necesario que el Gobierno sea quien disuelva la cámara y convoque elecciones". Aclara al respecto el abogado Ramón Rodríguez Arribas que no se trata de que el presidente "se arrogue" esta facultad, sino que sería "conferida" por el Senado, siempre que así conste o se deduzca claramente de entre las medidas aprobadas por mayoría absoluta.

Eduardo Vírgala introduce en esta cuestión una apreciación: no ve imposibilidad constitucional en que el presidente del Gobierno asuma la competencia de disolución del Parlament, y tampoco cree que a este respecto constituya un inconveniente la prohibición de disolver el Congreso en los estados de emergencia del artículo 116 de la Constitución. El catedrático explica que son mecanismos de defensa de la Constitución con distinta finalidad y efectos. "En los estados de emergencia el objetivo es que el Gobierno no puede hacer lo que sucedía en el siglo XIX, es decir, aprovechar la suspensión de derechos para deshacerse del control que podían realizar las Cortes. En el artículo 155, derecho de emergencia territorial, se trata de impedir que órganos insumisos continúen destruyendo el orden constitucional", afirma.

José Eugenio Soriano, explica que el artículo 155 prevé medidas y no normas, y "las medidas son decisiones", añade. ¿Cuáles? Las necesarias según el apotegma Salus Populi Suprema Lex est, contesta el catedrático. En este caso, subraya, "se razona y se argumenta desde el 'derecho de excepción' y no desde la normalidad de la vida jurídica constitucional", por lo que la respuesta sobre la posibilidad de la medida prevista por el ejecutivo es rotundamente afirmativa "siempre que sea necesaria para garantizar las obligaciones que ha impuesto a la Generalitat".

¿Es viable un Parlament con funciones restringidas?

Los juristas consultados son unánimes al considerar viable el funcionamiento tutelado de la cámara legislativa de la comunidad autónoma. Aunque no era lo esperado, uno de los primeros decretos del Gobierno disuelve el Parlamento de Cataluña elegido el 27 de septiembre de 2015 y convoca elecciones el 21 de diciembre.

El profesor Ruiz de la Serna apunta que la actividad del Parlament continuará en principio como decida la propia cámara (sesiones, iniciativas, etcétera) pero con las limitaciones ya anunciadas sobre la función de control, las propuestas de resolución y la tramitación de iniciativas contrarias a las medidas acordadas, así como la imposibilidad de proponer candidato a President de la Generalitat y celebrar investidura. Aunque, para Ramón Rodríguez Arribas, el funcionamiento del Parlament será más complejo con sus funciones restringidas, en principio, "pueden seguir cumpliendo misiones propias de cualquier cámara, es decir, la elaboración de leyes" con la salvedad de las limitaciones impuestas. Para el abogado, queda mucho más restringida la función de control gubernativo, "al asumir las funciones el Gobierno de la Nación, que responde ante el Senado".

Para Sosa Wagner la situación previa (incumplimiento de los requerimientos del Tribunal Constitucional, aprobar leyes inconstitucionales) es la "carta de presentación" que justifica la "reprimenda prevista en la Constitución Española". Siguiendo el argumento de "quien puede lo más puede lo menos", Eduardo Vírgala expone que el Gobierno podría suspender incluso toda la actividad del Parlament, "que es el que ha aprobado las leyes de ruptura constitucional" declaradas nulas por el Tribunal Constitucional.

¿Qué pasa con los funcionarios públicos?

Uno de los aspectos más peliagudos de poner en marcha el artículo 155 es, precisamente, cómo llevarlo a cabo. Para ello, el Gobierno necesita de la colaboración de los funcionarios públicos catalanes, en el ojo del huracán de este conflicto. Si, como se ha anunciado, se materializan las acciones de desobediencia, ¿cuál puede ser la respuesta del Gobierno? Por otro lado, los funcionarios que no transijan con órdenes del Govern ¿estarán suficientemente protegidos?

Frente a la desobediencia, el Gobierno ha anunciado expedientes disciplinarios. Rodríguez Arribas recuerda el régimen disciplinario al que están sometidos todos los funcionarios, si bien aventura que el mayor problema puede estar en la medida de resistencia "más o menos generalizada o, al menos, colectiva", ante la cual los instigadores o inductores pueden incurrir en el grave delito de sedición. Añade al respecto Sosa Wagner que todo está previsto en el acuerdo del Gobierno, que se aplicará en los términos que autorice el Senado, si bien es cierto que "con personas que se encuentran en una relación de sujeción especial no es difícil obligarles a adoptar determinados comportamientos o, en su defecto, exigirles la correspondiente responsabilidad disciplinaria".

En cuanto a la seguridad jurídica de los funcionarios, los autores consultados se remiten al propio texto del acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros y votado en el Senado, que incluye un blindaje a aquellos funcionarios que cumplan con las órdenes de las autoridades designadas por el Estado. Se recoge así el pacto al que presidente de la Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSIF), Miguel Borra, y la vicepresidenta del Gobierno, Soraya Sáenz de Santamaría llegaron en este sentido. Como señala José Eugenio Soriano, "la seguridad jurídica está garantizada de antemano", pues, como indica la propuesta del ejecutivo, las sanciones por cumplir órdenes "constitucionales" serían anuladas.

Sobre los posibles recursos

El ejecutivo catalán presentó el jueves ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo dos recursos contenciosos que pedían la suspensión provisional de los acuerdos del Gobierno, medidas cautelarísimas que la Sala rechazó del plano. Precisamente, Sosa Wagner habla de la posibilidad del recurso contencioso, "ya que las medidas que autorice el Senado tendrán que incorporarse en decretos aprobados por el Consejo de Ministros", con los límites que establece la ley de jurisdicción respecto a la suspensión de los acuerdos.

Los expertos consultados también señalan la posibilidad de acudir en recurso de inconstitucionalidad o de competencia ante el Tribunal Constitucional. Eduardo Vírgala apunta que solo en el caso del recurso de conflicto de competencias cabría la suspensión de efectos de las medidas impugnadas si se demuestra un "perjuicio de imposible o difícil reparación". Ruiz de la Serna añade que se podría acudir a amparo constitucional en tanto que se violen derechos y libertades fundamentales. En principio, no tendría efecto suspensivo, pero el tribunal puede acordarlo, total o parcialmente, "siempre y cuando la suspensión no ocasione perturbación grave a un interés constitucionalmente protegido, ni a los derechos fundamentales o libertades de otra persona".

A la pregunta de sí es posible acudir a la justicia europea, hay disparidad de opiniones. Algunos expertos entienden que no, como José Eugenio Soriano. Por el contrario, José María de Pablo entiende que, una vez desestimados los recursos ante el Tribunal Constitucional, sí se podría acudir a la justicia europea. Eduardo Vírgala expone que ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea no existe procedimiento al efecto, y ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos solo se podría mediante algún particular u ONG, pero no por los órganos autonómicos. "No está previsto, el TEDH inadmitió, por ejemplo, en 2004 el recurso del Gobierno del País Vasco contra la Ley de Partidos y la ilegalización de Batasuna".

¿Qué ocurriría si el acuerdo de aplicación del 155 fuera finalmente anulado por la justicia? Entre los juristas consultados, la mayoría cree que ello no daría lugar a la posible exigencia de responsabilidad patrimonial del Estado, señalando al respecto José Eugenio Soriano que se trataría de un "riesgo normal de la decisión". Para Sosa Wagner, no existe "lesión jurídicamente exigible" que pueda dar lugar a una compensación económica. Sin embargo, Rodríguez Arribas contempla una hipotética posibilidad: solo si se han producido unos perjuicios determinados, y siempre que estos no sean consecuencia normal de las medidas para restaurar el orden constitucional. Finalmente, Eduardo Vírgala añade otra remota posibilidad, que es la de plantear una querella de prevaricación, aunque considera que es muy difícil de probar.