¿Se pueden reducir los conflictos tributarios?

La certeza en el ámbito fiscal es un factor determinante para la reactivación económica

¿Se pueden reducir los conflictos tributarios?

Destacar el nivel de conflictividad tributaria apreciable en España se ha convertido en lugar común de los últimos tiempos. Con independencia de que esa apreciación varíe según se considere en términos absolutos (número de litigios pendientes) o en términos relativos (número de litigios pendientes en términos proporcionales al de actos dictados en los años en que se generan), lo cierto es que el importe de deudas tributarias embolsado en las vías de revisión es muy elevado (supera los 50.000 millones de euros).

El impacto que ello presenta, respecto a todos los intereses, públicos y privados, en juego, es notorio, por no decir nada respecto de los riesgos reputacionales para ambas partes. Los análisis económicos del Derecho siempre señalan la pérdida de competitividad que supone para un sistema jurídico un déficit de previsibilidad en cuanto a la aplicación de las normas jurídicas, acentuado cuando se une a una excesiva dilatación de los conflictos. En el contexto actual, con toda claridad nos movemos en un entorno internacional en el que la certeza en el ámbito tributario resulta un factor determinante para la reactivación de la actividad económica, al mismo tiempo que el aseguramiento de las bases imponibles y deudas tributarias ha ido ganando protagonismo en los modelos de relación con las Administraciones tributarias.

En este sentido, los modelos de cumplimiento cooperativo son, en este momento, algo que trasciende la relación cooperativa establecida con las grandes empresas que, a su vez, y desde luego, no puede ser entendida como un trato de favor ni como un arreglo contrario a los principios de capacidad económica e igualdad. Más allá de ello, se trata de reconducir las relaciones tributarias hacia unos paradigmas impregnados por unas manifestaciones más intensas de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buen gobierno corporativo. Todos ellos aplicables, con los matices diferenciales que sean necesarios, a todos los contribuyentes. De este marco general se derivan diversas manifestaciones concretas: fijación de la posición administrativa previa a la realización de operaciones; modelos de control coetáneo a la realización de los hechos imponibles; procedimientos de inspección aptos para la evitación o resolución temprana del conflicto, y aptitud de las vías de revisión –administrativa y jurisdiccional– para zanjarlo mediante conciliación.

A nuestro entender, más que de la importación de mecanismos establecidos en otros sistemas jurídicos, de lo que se trata es de converger con los objetivos y finalidad de este modo de entender las relaciones tributarias, utilizando, potenciando y, en su caso, mejorando los mecanismos ya establecidos en el nuestro y que pueden permitir avanzar en esta dirección. En no pocas ocasiones se echa en falta una puesta en valor de aquello que ya se encuentra presente en la normativa tributaria de España.

En primer término, el Consejo para la Defensa del Contribuyente puede resultar especialmente útil, no solo para la resolución de conflictos que afecten a expedientes concretos, sino también para realizar actuaciones de alcance general en las que, a la vista de posibles interpretaciones o aplicaciones divergentes de la normativa, se medie en la búsqueda de soluciones que los eviten.

En segundo lugar, un enriquecimiento en el procedimiento para dictar consultas vinculantes. El mismo requiere de actuaciones que permitan una fijación definitiva de la posición administrativa mediante comprobación de los hechos, unida a una reducción del plazo de resolución. Sin duda, ello redundará en un avance notable de nuestro país en términos de competitividad, al incrementarse la previsibilidad en la toma de decisiones con trascendencia tributaria.

En tercer lugar, es preciso consolidar una política en todas las Administraciones tributarias (estatal, autonómica y local) en la utilización racional de las actas con acuerdo. Lo mismo cabe predicar de la propia fusión de las actuaciones de información y asistencia, tradicionalmente ubicadas en ámbitos estratégicos distintos. También el mero ensayo de introducción de mecanismos de contraste de criterio, previo a la formalización de las actas y en expedientes en que se aprecie un germen claro de conflicto, se alinea, claramente, con las experiencias propias de otros países. En ellos se encuentra, medida y valorada, la efectividad de mediadores internos, no independientes sino integrantes de la propia Administración, los cuales pueden significarse por una relación de jerarquía y/o de especialización en la materia objeto de controversia.

Por último, y en cuanto a las vías de revisión económico-administrativa y jurisdiccional, el propio ámbito que la Ley General Tributaria configura a las actas con acuerdo, sin menoscabo de los principios de legalidad e indisponibilidad de la obligación tributaria, es susceptible de ser configurado como modo de terminación de las reclamaciones y recursos, distintos a la resolución y sentencia. Hemos de recordar que en vía judicial ya se encuentra previsto en el artículo 77 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Precepto que, hasta el momento, permanece inédito e inexplorado en el ámbito tributario. La trascendencia que presenta su asunción por parte de miembros señalados de la magistratura y su incorporación al debate por primera vez, indica las posibilidades que podría tener su exploración y ensayo. Del mismo modo, el establecimiento de un mecanismo análogo en vía económico-administrativa permitiría completar el ciclo de modo transversal: el litigio, que no ha podido evitarse o zanjarse en las fases anteriores, es susceptible de dar lugar a una conciliación posterior. Se trata, en definitiva, de abordar una estrategia general (al estilo, por ejemplo, de la diseñada en Reino Unido) en la que se contemplan las posibilidades que ofrece el conjunto de los procedimientos de aplicación y revisión, administrativa y judicial, para conciliar los intereses, particulares y generales, en juego.

No se olvide que, incluso en las fases ya muy cercanas a la sentencia, como modo normal de terminación del proceso, los resultados de un acuerdo o conciliación no solo afectan a la determinación de la deuda, sino, también, a su recaudación y a la firmeza de las relaciones, evitando la ulterior multiplicación de pleitos relativos a la ejecución de resoluciones y sentencias que ahora vivimos.

Javier Martín Fernández es socio director de F&J Martín Abogados. Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense. Ana María Juan Lozano es profesora titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Valencia.

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