Mejora de la gestión recaudatoria municipal
Los preceptos de la Ley General Tributaria están pensados para la Administración estatal y necesitan ser adaptados o interpretados en el ámbito local
La mejora de la recaudación de los ingresos públicos constituye, en el actual escenario de obligado ajuste presupuestario, una prioridad para las entidades locales. No se trata solo de contar con unas fuentes de financiación que garanticen autonomía y suficiencia, sino de que los derechos derivados de tales fuentes se hagan efectivos. Tanto es así, que, como es conocido, la plataforma de contratación de la FEMP ha realizado un concurso marco para dar entrada a empresas privadas como colaboradoras de la gestión recaudatoria.
Esta misma preocupación ya existía en otros niveles de gobierno, en particular, en el Estado. Por ello, hemos asistido, en la última década, a un auge de las actuaciones de recaudación por parte de la Agencia Tributaria, frente a sujetos distintos de los deudores principales, los responsables. La experiencia ha demostrado que un control centrado en el descubrimiento y liquidación de deudas tributarias es insuficiente si no se combina con el ejercicio de acciones para la recuperación efectiva del crédito impagado. A la inversa, la concepción tradicional de los procedimientos de recaudación no resulta suficiente: es la anticipación del control de posibles impagos a las fases previas de gestión e inspección lo que permite asegurar las deudas.
Fruto de esta preocupación se han ido adoptando estatalmente dos tipos de medidas. Unas, de carácter legislativo, incluyendo en la Ley General Tributaria nuevos supuestos de responsabilidad y la anticipación de su fase declarativa a los procedimientos de inspección. Al tiempo, se han introducido otras medidas adicionales de aseguramiento del crédito tributario, como es el caso de las medidas cautelares. Otras medidas son las de índole administrativo, consistentes en la utilización más intensiva de las cautelares y de las fuentes de información para la mejora de la recaudación, lo que, entre otras cosas, ha permitido incrementar exponencialmente las derivaciones de responsabilidad.
Como consecuencia de lo anterior, se ha registrado un incremento relevante de las actuaciones recaudatorias, permitiendo un mejor y mayor cobro de las deudas. Las memorias de la Agencia Tributaria ilustran los buenos resultados de la nueva estrategia general de los Planes de Control Tributario: la coordinación entre las áreas de gestión, inspección y recaudación. Según los últimos datos disponibles, en la actualidad se están realizando más de 15.000 derivaciones de responsabilidad anuales y casi 4.000 expedientes de adopción de medidas cautelares. Ambos instrumentos con una tendencia al alza de hasta el 30% anual.
"El resultado es una baja eficacia recaudatoria de la Administración local, más confiada a la recaudación voluntaria que a la ejecutiva"
El proceso descrito ha beneficiado a las entidades locales en lo que hemos denominado medidas de carácter legislativo, ya que la LGT resulta aplicable en todos los niveles de gobierno, incluyendo el local. Sin embargo, no se ha producido, en paralelo, un uso frecuente de estas nuevas herramientas recaudatorias por parte de los municipios, ni siquiera en aquellos de gran población. Se echa en falta una estrategia general del control, integrando las fases de liquidación y recaudación.
Los motivos de la falta de uso de estas técnicas recaudatorias son múltiples. En primer lugar, la mayor parte de los preceptos de la LGT están pensados para la Administración estatal, por lo que necesitan ser adaptados o interpretados debidamente, para su aplicación al ámbito local. En segundo lugar, los municipios desconocen, en su mayoría, la existencia de estos mecanismos recaudatorios, que ni siquiera aparecen incorporados a su ordenanza fiscal general en muchos casos. Finalmente, la Administración tributaria estatal dispone de la información relevante que permite la localización de bienes y la identificación de responsables, cosa que no sucede en el caso de las entidades locales. El convenio de intercambio de información suscrito entre la Agencia Tributaria y la FEMP no contemple la cesión de datos para realizar actuaciones recaudatorias, solo liquidatorias.
El resultado de todo ello es una baja eficacia recaudatoria de la Administración local, más confiada a la recaudación voluntaria que a la ejecutiva. Esta situación puede superarse mediante tres tipos de acciones articuladas. En primer lugar, debe realizarse un análisis de los supuestos de responsabilidad y sucesión previstos en la LGT, para identificar su aplicación al caso concreto de los tributos municipales. Se trata de analizar qué sujetos pueden ser declarados responsables o sucesores para el cobro de los impuestos y tasas municipales. En segundo lugar, realizada dicha identificación, procede una revisión de las ordenanza fiscales generales, de modo que no sean una mera reproducción de los preceptos de la LGT, sino una verdadera adaptación de los mismos al ámbito municipal. A partir de este marco normativo, el reto final es el diseño de un plan integral de control en el que las acciones recaudatorias queden articuladas con los procedimientos de inspección y sancionadores. En esta estrategia resultan claves las peticiones a la Administración tributaria estatal, mediante la invocación del artículo 95.1.b de la LGT, que permite la cesión de los datos tributarios, para “la colaboración con otras Administraciones tributarias a efectos del cumplimiento de obligaciones fiscales en el ámbito de sus competencias”.
Modernizar la recaudación tributaria de los entes locales resulta una exigencia lógica para vertebrar la política fiscal en España. Mantener una asimetría en la eficacia de la recuperación de deuda en los distintos niveles de gobierno acaba generando una distorsión de los sistemas de financiación territorial, que finalmente se traslada, de un modo u otro, a las cuentas públicas estatales.
Ana María Juan Lozano y Jesús Rodríguez Márquez son profesores titulares de derecho financiero y tributario.