La necesaria reforma de los impuestos del tabaco
Como es sabido, el Tratado de la Unión Europea pretende constituir una unión económica que presente características análogas a las de un mercado interior, garantizando las condiciones necesarias para una plena competencia. A tal efecto, sobre todo cuando se trata de productos sujetos a gravámenes específicos, como lo son las labores del tabaco, resulta imprescindible alcanzar un cierto grado de armonización fiscal que, en el caso de los impuestos especiales, se ha ido incrementando de manera progresiva. En este sentido, la Directiva 2011/64, relativa a la estructura y los tipos del impuesto especial que grava las labores del tabaco, pretende garantizar el buen funcionamiento del mercado interior y condiciones de competencia neutras, armonizando a tal efecto las estructuras de los impuestos especiales.
Pero, en ocasiones, la garantía de la competencia puede entrar en conflicto con otras finalidades de los impuestos especiales y, en particular, de los que recaen sobre las labores del tabaco, que pretenden desincentivar su consumo habida cuenta de los efectos que puede generar sobre la salud de los fumadores. A tal efecto, un gran número de Estados miembros han empleado un tipo único por cada mil cigarrillos que es conforme a la Directiva 2011/64. Pero adicionalmente, frente al incentivo para el consumo de cigarrillos de bajo precio que resulta de su menor carga fiscal ad valórem, algunos han impuesto un doble mínimo, esto es, un tipo único incrementado aplicable únicamente a los cigarrillos con un precio de venta inferior a un determinado umbral, configurando así una especie de impuesto especial mínimo que planteaba ciertas dudas desde la perspectiva de la competencia.
Pues bien, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), en su sentencia del 9 de octubre de 2014 (C-428/13), ha considerado contrario a la Directiva 2011/64 el impuesto especial mínimo establecido en Italia únicamente para los cigarrillos con un precio de venta inferior al de los cigarrillos de la categoría de precio más demandada, al entender que “el establecimiento de umbrales mínimos de imposición diferentes, según las características o el precio de los cigarrillos, ocasionaría distorsiones de competencia entre los diferentes cigarrillos y sería por tanto contrario al objetivo de garantizar el buen funcionamiento del mercado interior”.
A nadie escaparán las implicaciones de dicha sentencia en la configuración de la imposición sobre las labores del tabaco, visibles si se considera que los Gobiernos de Francia, Portugal y España formularon ante el TJUE observaciones en defensa del gravamen italiano, alegando razones relacionadas con la protección de la salud pública. Razones que el TJUE ha desestimado, pues aunque reconoce que, en lo tocante a los productos del tabaco, la normativa fiscal constituye un instrumento importante y eficaz de lucha contra su consumo y, por tanto, de protección de la salud pública, ello no justifica un tratamiento diferenciado únicamente para los cigarrillos con un precio de venta inferior al de los cigarrillos de la categoría de precio más demandada.
Ciertamente, no está en cuestión la posibilidad de establecer un tipo único como el que recoge el artículo 60 de la Ley 38/1992, de Impuestos Especiales y que es conforme a la Directiva 2011/64. Pero sí que es más dudosa la compatibilidad con el ordenamiento comunitario del doble mínimo español y que, recogido en el mismo precepto, suscita problemas muy semejantes a los que se han observado con respecto al impuesto italiano.
Por ello, teniendo en cuenta el valor de las sentencias del TJUE, antes incluso de que la Comisión inicie actuaciones formales a ese respecto, sería recomendable que el legislador español acometiera una nueva reforma de los tipos impositivos del impuesto sobre las labores del tabaco que resulte equilibrada; esto es, que sin afectar a las reglas de la competencia, proteja de manera eficiente la salud pública frente al incentivo para el consumo de cigarrillos de bajo precio que resulta de su menor carga fiscal ad valórem. Y para ello no faltan ejemplos comparados, como el del impuesto total mínimo alemán, que no parece suscitar problemas desde la perspectiva del ordenamiento comunitario y parece cumplir de manera eficiente las finalidades extrafiscales que tradicionalmente se asignan a esta imposición.
Juan Zornoza es catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Carlos III de Madrid.