COLUMNA

El déficit público, pesadilla de la economía española

El concepto de déficit al que vamos a referirnos es el de capacidad o necesidad de financiación del sistema de cuentas nacionales y regionales (SEC 95) y el concepto de público se refiere al del sector Administraciones públicas de acuerdo con el SEC 95 citado. Esta definición de déficit público es la que se utiliza igualmente en el Tratado de la Unión Europea.

El marco conceptual de la política fiscal está en el artículo 104 del texto consolidado de la Unión que establece la obligación de los Estados miembros de evitar los déficits excesivos y el protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo que fue incorporado como anexo al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, que considera como déficit excesivo cuando se supera el 3% el PIB a precios de mercado.

Ante el temor de Alemania de que el procedimiento de déficit excesivo no fuera suficiente para disciplinar de forma eficaz las políticas fiscales dentro de la Unión Monetaria Europea, dicho país propuso un pacto de estabilidad que fue aprobado por el Consejo Europeo como Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Por dicho pacto los Estados miembros se comprometen a implantar instituciones presupuestarias que consigan el equilibrio presupuestario o un ligero superávit.

Parece imposible que a pesar de toda la normativa comunitaria para contener el déficit, España llegara a sobrepasar el 11% de su PIB. A mi entender, la reacción de la Comisión Europea ante tal hecho ha sido tardía. La reacción de los mercados y la presión de Alemania y Francia han obligado al Gobierno español a emprender la reforma presupuestaria que expertos españoles en temas presupuestarios habíamos pedido.

Ha sido un acierto del Gobierno y del Partido Popular constitucionalizar la reforma presupuestaria modificando el artículo 135 de la Constitución española, que en su artículo 40 dispone que "los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica", con lo cual implícitamente reconoce la estabilidad presupuestaria.

Dentro de dicho marco teórico surgen diversas interpretaciones:

l La del Tratado de la UE.

l La del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

l La de la Ley General Presupuestaria española.

l La del déficit cíclicamente ajustado.

l La propuesta del comisario europeo de Asuntos Económicos y Monetarios.

l La propuesta para que determinados ajustes no se incluyan en los déficits públicos.

l La basada en los problemas intergeneracionales (El marco conceptual de la estabilidad presupuestaria y su instrumentación en la Constitución europea, J. Barea). Intervención en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas -Anales 2005-).

Mi opinión es que la interpretación que el Pacto de Estabilidad hace de la restricción presupuestaria es la más acertada y por tanto el Pacto de Estabilidad debería dejarse como está y que los Estados miembros realicen las reformas estructurales necesarias para liberalizar sus economías y eliminen las rigideces, ineficiencias y falta de equidad que las intervenciones públicas han ido generando en sus economías.

España ha realizado algunas reformas estructurales pero sin profundizar en las mismas, entre ellas la reforma del gasto público, que le hubiera dado un mayor margen de maniobra temporal para absorber la caída del ciclo sin traspasar el límite del 3% de déficit. No fue así, y España llegó a superar el 11% de déficit con respecto al PIB y se ha visto obligada por la Unión Monetaria a aprobar un plan de reducción del déficit muy fuerte para que en 2013 nos situemos por debajo del 3% del PIB. En el corriente año no debería sobrepasar el 6% del PIB, objetivo que veo difícil de alcanzar dada la baja tasa de crecimiento que se estima para este año por el Fondo Monetario Internacional: 0,6%. Tal incumplimiento volverá a resucitar las propuestas del FMI contra España, con la consiguiente reacción de los mercados financieros.

España debe tener presente el principio de estabilidad presupuestaria ante el riesgo derivado del envejecimiento de la población, que se iniciará dentro de pocos años, que influirá enormemente en el gasto en pensiones, sanidad y servicios sociales. Es preciso tener ya estudiadas las medidas a adoptar: crecimiento ralentizado, aumento débil de los ingresos públicos e incremento del gasto público en pensiones, sanidad y servicios sociales.

El artículo 135 de la Constitución española ha sido objeto de propuestas de modificación. Paso a señalar las modificaciones y mi opinión sobre ellas.

Se introduce el principio de estabilidad presupuestaria al cual deben adecuar sus actuaciones todas las Administraciones. Totalmente de acuerdo, en varias ocasiones lo he propuesto.

Se fijará por primera vez a través de una ley orgánica el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las comunidades autónomas, en relación con su PIB. A las entidades locales se les exige equilibrio presupuestario.

El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones públicas en relación con el PIB no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de la Unión Europea.

Los límites de déficit estructural y el volumen de deuda pública solo podrán superarse en casos de catástrofes naturales, recesión económica, situaciones de emergencia extraordinaria que supere el control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera, sostenibilidad económica o social del Estado.

Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere el artículo 135 modificado y regulará:

l La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones, los supuestos excepcionales de superación y las formas y plazos de corrección de las desviaciones.

l La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural. Pienso que tal metodología debe estar basada en los principios del sistema europeo de cuentas nacionales y regionales (SEC 95).

l La responsabilidad de cada Administración en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

Las comunidades autónomas, de acuerdo con sus estatutos y dentro de los límites a que se refiere el artículo 135, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias.

José Barea. Catedrático emérito de la UAM