Financiación de las comunidades autónomas (I)
La rueda de la financiación autonómica lleva tres años girando desde que se aprobó el Estatuto de Cataluña, y no parece que tenga fin. Cada comunidad autónoma pide un sistema que le sea favorable. Parece que quieren ignorar que el marco del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen general viene determinado en la Constitución.
El artículo 149.1.14 establece como competencia exclusiva del Estado la materia referente a la Hacienda general, y por tanto el sistema de financiación de las comunidades. Tal sistema debe estar de acuerdo con lo establecido en el artículo 157.1 referente a los recursos que constituyen la Hacienda de las comunidades autónomas, y del artículo 152.1 que dice que las comunidades gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias, con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal.
El sistema de financiación ha de estar inspirado en el principio de solidaridad entre todas las nacionalidades y regiones que integran la nación española establecido en el artículo 2 y en el 138.1, en virtud del cual el Estado garantiza la realización efectiva del mismo. Los privilegios que algún estatuto de autonomía haya establecido a favor de una determinada comunidad autónoma no deben ser trasladados al nuevo sistema de financiación, ya que el artículo 138.2 establece que las diferencias entre los estatutos no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.
Por último, el artículo 158.1 establece la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español, y el 158.2 dice que con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión. Lo que he expuesto debe desarrollarse dentro del principio rector de la política de estabilidad económica establecido en el artículo 40 de la Constitución.
Tres temas deben ser abordados en el nuevo modelo de financiación de las comunidades: la distribución del espacio fiscal entre el Estado y las comunidades, el grado de solidaridad y las variables que deben tenerse en cuenta para distribuir los recursos asignados a las comunidades. La base para la asignación del nuevo espacio fiscal a las comunidades autónomas debe ser la necesidad de financiación de las mismas para hacer frente a los servicios transferidos. Para calcular dicha necesidad es preciso que el Estado defina cuáles son los servicios públicos fundamentales citados en el artículo 158.1 de la Constitución, que deben ser iguales para todos los ciudadanos, cualquiera que sea la comunidad en que residan. En el actual modelo todos los servicios públicos transferidos a las comunidades autónomas tienen la garantía de nivelación y solidaridad. La concreción de estos servicios permitirá estimar el coste estándar en que debe incurrir cada comunidad autónoma. El coste estándar incluirá las peculiaridades propias de cada comunidad (población, superficie, dispersión, insularidad, estratificación de la población por edades, etcétera). La población actual, incluidos los inmigrantes legales, constituirá el indicador básico, ya que los servicios públicos se consumen por las personas, individual o colectivamente; la petrificación de la población ha sido la causa principal del fracaso del modelo vigente, necesidad de su actualización periódica.
Una vez conocidas las necesidades financieras de todas las comunidades, el Gobierno podrá tomar de manera fundada la decisión de fijar el espacio fiscal correspondiente a las comunidades autónomas. Antes de fijar dicho espacio de manera definitiva, el Gobierno deberá verificar si el Estado puede cumplir, con el espacio fiscal que le queda, lo establecido por el artículo 140 de la Constitución sobre estabilidad económica, para que no ocurra que la aplicación del espacio fiscal a favor de las comunidades a costa del Estado origine en las cuentas de este último un fuerte déficit. El nuevo modelo de financiación debe ser aplicado a todas las comunidades autónomas de régimen común.
En la prensa del pasado lunes ha aparecido el espacio fiscal que el Gobierno ha fijado en el nuevo modelo de financiación de las comunidades autónomas. Se incrementan los porcentajes de cesión de los siguientes impuestos: IVA del 35% al 50%; IRPF del 33% al 50%; impuestos especiales del 40% al 58%, aumentándose además la capacidad normativa de las autonomías en el IRPF e IVA.
Con independencia de lo anterior, el Gobierno inyectará 11.000 millones de euros adicionales, parece ser que sólo hasta 2012. La guerra del reparto de los citados fondos adicionales ha comenzado. Según información de la prensa, a Cataluña se le asignarían 3.855 millones de euros y a Andalucía 1.739 millones, es decir, algo más del 50%. La financiación de dicha aportación adicional del Estado se realizará con deuda pública, ya que la Hacienda del Estado tendrá en el presente año un déficit del 10% del PIB, y para el próximo año se estima también un déficit muy elevado. ¿Ha comprobado el Estado si el espacio fiscal que le queda después del cedido a las comunidades es suficiente para hacer frente a la totalidad de sus obligaciones?
En un próximo artículo analizaremos cómo se distribuyen entre las comunidades los fondos que globalmente se les asigna y si el principio de solidaridad se mantiene y en qué grado.
José Barea. Catedrático emérito de la Universidad Autónoma de Madrid