Suficiencia dinámica
Todo parece indicar que nos acercamos al final del que ha sido uno de los más largos procesos de negociación de la financiación autonómica. Las prórrogas que se han ido sucediendo a los continuos anuncios de cierre del nuevo modelo han otorgado mayor margen al Estado y a las comunidades autónomas para desarrollar sus respectivas posturas y articular nuevos mecanismos que den respuesta a las reivindicaciones de unos y otros, añadiendo complejidad al sistema. La aplicación progresiva de los nuevos recursos a través de anticipos en los próximos tres años, la realización de compensaciones a través de transferencias negativas en el Fondo de Garantía en las entregas a cuenta y la posibilidad de acogerse a una moratoria en los pagos de liquidaciones negativas del modelo vigente para 2008 y 2009 -con efecto en los ejercicios 2010 y 2011- van a restar transparencia al impacto económico del futuro sistema en la dinámica presupuestaria.
Al final, la clave del acuerdo ha venido de la mano del importe de los recursos adicionales que el Estado se compromete a aportar al sistema. Aunque la inyección de más de 11.000 millones podría a priori satisfacer a la mayor parte de las comunidades, está claro que las ganancias se medirán en términos relativos. No obstante, con independencia de cómo se reparta territorialmente este importe, cabe preguntarse si este volumen de recursos cedidos garantiza la sostenibilidad de los gastos del Estado y cómo va a afectar esta aportación al déficit público en su conjunto en un momento de grave recesión económica. Con respecto a ello, conviene recordar que la configuración actual del Estado autonómico se ha caracterizado por un desequilibrio vertical que se deduce por el desajuste entre el proceso de descentralización del gasto y del ingreso. Según los datos disponibles de la actuación presupuestaria de las Administraciones públicas para 2008, las comunidades autónomas incurrieron en el 36,3% de los empleos no financieros del sector público español mientras que obtuvieron el 22% de los recursos no financieros y su presión fiscal se situó en el 7,35% del PIB.
En contraste, la Administración central realizó el 21,6% del gasto no financiero total con una presión fiscal del 10,5% del PIB. En este sentido, el incremento de las participaciones en los tributos cedidos como mínimo hasta el 50% junto con la opción de disponer autónomamente del 25% de dichos ingresos y la cesión de mayor capacidad normativa supone una mejora en la senda de la corresponsabilidad fiscal del sistema.
Por otra parte, la propuesta del Estado perfila el necesario compromiso de las comunidades autónomas en la aplicación de los nuevos recursos al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria en los próximos años. En ausencia de un mecanismo que garantice de forma efectiva este compromiso, es previsible una aplicación insuficiente de los nuevos ingresos a este fin. La clave del éxito residirá en cómo se articule el seguimiento y las fórmulas correctivas que pudieran desarrollarse al hilo de la elaboración de los inminentes planes de equilibrio económico-financiero autonómicos que va a implicar la liquidación presupuestaria de 2008, 2009 y la aprobación del Presupuesto para 2010. El ajuste que se impone en los futuros presupuestos tropieza con la dificultad de que buena parte de los recursos extraordinarios que se han obtenido en la fase expansiva del ciclo se han destinado a la financiación de gasto estructural fuertemente resistente a la baja -fundamentalmente, sanitario y educativo-. En esta línea, los escenarios presupuestarios autonómicos vienen anticipando menos ahorro y por tanto, menos capacidad de inversión.
Por tanto, es preciso poner el acento en la suficiencia dinámica del modelo y si éste garantiza la cobertura futura de las competencias autonómicas en todos los territorios en ejercicios futuros, cuestión que casi siempre pasa de puntillas en el debate de la negociación autonómica.
Por tanto, se impone algo más que buena voluntad en la aplicación final de los recursos adicionales a disposición de las comunidades autónomas dado que la dinámica presupuestaria parece poner de manifiesto una insuficiencia financiera derivada de un crecimiento insostenible del gasto. Es preciso ahondar en la asignatura pendiente de los sistemas anteriores, la lealtad institucional entre Estado y comunidades autónomas y entre las mismas comunidades autónomas. El momento actual exige un desarrollo efectivo del cumplimiento de este principio a través de compromisos multilaterales en el ámbito tributario y del gasto público. En definitiva, los nuevos tiempos van a exigir abandonar las iniciativas unilaterales de rebajas impositivas y avanzar en la determinación de posibles techos de gasto a través de la concreción de catálogos estándar de servicios públicos garantizados y financiados por el sector público.
César Cantalapiedra, Susana Borraz. Socios de AFI